دانشجویان رشته سیاستگذاری فرهنگی

فرایند خط مشی گذاری عمومی
دکتر دانش فرد
محمد طهماسبی نادری چگنی
سیاستگذاری فرهنگی، دانشگاه آزاد واحد تهران شمال
فصل اول
ماهیت خط مشی
ارائه تعریف برای خط مشی به دلیل گستردگی رشته‌ها و رویکردها کاری سهل اما ممتنع است.
مطابق یک نگاه، خط مشی یک جهت‌گیری کلی است که چگونگی عمل سازمان‌ها و موسسات را در آینده مشخص می‌کند. هر سازمان با توجه به ویژگی‌های خاص خود، در ابتدای تاسیس و فعالیت، خط سیر آینده خود را تعیین نموده و جهت کلی حرکت را روشن می‌سازد. به این جهت‌گیری کلی، خط‌ مشی سازمان گفته می‌شود.
تعریف خط مشی سازمانی
با بررسی سلسله مراتب فعالیت‌های سازمان درمی‌یابیم که برنامه‌ها، تعیین کننده فعالیت‌های آینده هستند. این برنامه‌ها از گوناگونی، تنوع و سلسله مراتب برخوردارند. هر برنامه، برنامه قبلی خود را تفسیر نموده، بسط می‌دهد و تعریف عملیاتی از آن ارائه می‌نماید. استونر سلسله مراتب برنامه‌ها را به صورت ماموریت یا هدف دوربرد، اهداف کوتاه مدت، استراتژی، برنامه عملیاتی ترسیم می‌کند. برناکخ عملیاتی می‌تواند یکباری یا تکراری باشد که خط مشی سازمانی، خط سیر کلی و راهنمای عمل آن‌ها می‌باشد.
خط مشی در سطح سازمان، نوعی برنامه است که به اجرای برنامه همیشگی و تکراری کمک می‌کند و راهنمای عمل برای برای آن‌گونه برنامه‌ها می‌باشد. سیاست یا خط مشی یک برنامه عملی است. نحوه اجرای هدف را بیان می‌کند و حوزه رفتار مسئولان اجرایی سازمان را تعیین می‌کند و وسیله‌ای برای کنترل عملیات است.
تعریف خط مشی عمومی
خط مشی عمومی، تصمیم دولت یا حکومت در مواجهه با یک موضوع، چالش یا یک مسئله عمومی است. خط مشی ممکن است پاسخ به یک حادثه خارجی مانند کاهش نیروی نظامی پس از پایان یک جنگ باشد، یک ایده خلاقانه یا جدید و یا اصلاح یک خط مشی جاری بلند مدت باشد.
خط مشی راهنمای عمل است.
جنکیس در تعریف خط مشی به چند نکته مهم اشاره می‌کند: وی خط مشی را مجموعه‌ تصمیمات متعامل بازیگر یا گروهی از بازیگران سیاسی در مورد انتخاب اهداف و ابزار دستیابی به آن‌ها در شرایط مشخص، به شرط آن‌که این تصمیمات قانونا در چارچوب اختیارات بازیگران اتخاذ شده باشد(گروهی از بازیگران، اختیارات قانونی، عمل بازیگران سیاسی).
جیمز اندرسون تعریف کلی‌تری از خط مشی ارائه می‌دهد: مجموعه اقدامات هدفدار که به وسیله یک یا مجموعه‌ای از بازیگران برای برخورد با مشکل یا مسئله مورد توجه در نظر گرفته شده است.وی با رویکرد حل مسئله خط مشی را تعریف نموده.
شناخت خط مشی عمومی
خط مشی‌ گذاری فرایندی است که دولت به وسیله آن ایده‌های خود را به برنامه‌ها و فعالیت‌های اجرایی جهت دستیابی به نتایج و ایجاد تغییرات مطلوب در دنیای واقعی عملی می‌کنند. تمرکز اصلی در خط مشی، بررسی تعامل دولت با جامعه است که در مراحل شناخت و فهم مسئله، طراحی و شکل‌گیری، اجرا، ارزیابی، اصلاح و تغییر خط مشی صورت می‌گیرد.
تمامی موارد زیر خط مشی هستند:
بیانیه‌های اساسی دولت یا کل بیانیه‌های دولت مانند قانون اساسی
دستورات پیچیده در قالب استراتژی برای حل مسائل اجتماعی یا اقتصادی
بازنگری برنامه‌ها یا قوانین و...
هر خط مشی با خط مشی‌های بالاتر و پایین‌تر از خود در ارتباط است. خط مشی خوب در خلاء صورت نمی‌گیرد، بلکه از طریق ارتباط افقی با سیاست‌های مربوط، عملیات و قوانین در سایر موسسات و ارتباط عمودی با خط مشی سطح بالاتر دولت یا بیانیه‌های رسمی اتخاذ می‌شود. خط مشی‌ها معمولا ملی هستند نه محلی یا استانی و به طور معمول محدودیت زمانی ندارند.
خط مشی‌گذاری اداری
سازمان‌ها بعضی مواقع در کرحله اجرایی نقش دارند اما نقش آن‌ها در تصمیم‌گیری نیست، بلکه در تصمیم‌سازی است. خط مشی‌گذاران رسمی از جمله سیاست‌مداران و مدیران سطوح عالی بخش عمومی، اختیار مجریان و تصمیمات کارکنان سطوح پایین اداری را تحت تاثیر قرار می‌دهند. تصمیم در سازمان‌های دولتی تا حدود زیادی غیر مشهود و مخفی است. بوروکراسی اداری، بر جریان اطلاعات و سرعت و دقت آن تاثیر می‌گذارد و در عین حال، آن را مخفی می‌کند.تصمیم‌گیری سازمانی از طریق چانه‌زنی اداری مقامات و مسئولین اتفاق می‌افتد.
الگوهای خط مشی‌گذاری اداری
در خط مشی گذاری، جریان‌های سیاسی و محیطی موثر هستند و نقش برجسته‌ای دارند. رسانه‌ها از طریق جوسازی و صحنه‌سازی، در تلاش برای شکل دادن به خط مشی هستند. ملاحظات سیاسی سبب می‌شود شیوه خط مشی گذاری، سیاسی باشد و راه حل‌های عقلایی و محاسبات دقیق و فنی مورد کم توجهی قرار بگیرند.
الگوهای خط مشی گذاری، روش‌های خط مشی گذاری اداری را نشان می‌دهند. این روش‌ها، زمینه اجرای خط مشی‌های اصلی را در سازمان فراهم می‌آورند.
مقررات سازی: رویه‌ها اداری به عنوان مقرراتی تعریف می‌شوند که نقش آن‌ها اعلان موضع اداری و روش عمل اداری است که بر خط مشی و عملیات مربوط به آن، و هم بر روی میزان تاثیرات آن موثر می‌باشد.
حکم‌سازی: سازمان‌های دولتی می‌توانند وقتی که قانون و یا مقررات را اجرا می‌کنند، خط مشی بسازند. آن‌ها با تصمیمات مورد به مورد خود درباره نحوه اجرای خط مشی در موقعیت‌های محتلف، حط مشی بسازند.
تحکیم قانون: سازمان‌های اداری گاهی اوقات با تعریف عملیات خاص برای اجرای یک خط مشی، در حقیقت خط مشی گذاری جدیدی انجام می‌دهند.
عملیاتی کردن برنامه‌ها: این‌که خط مشی اجرا نمی‌شود یک بحث است و این‌که عملیات به نحوی است که علی‌رغم تصویب شدن و قانونی بودن خط مشی، اجرا نمی‌شوند یک بحث دیگر.
اصطلاحات کلیدی در تعریف خط مشی
خط مشی، فرایند تبدیل و بیان اصول و اولویت‌های سیاسی دولت به برنامه‌ها و فعالیت‌هایی است که به منظور دستیابی به تغییرات مطلوب اجرا می‌شوند. این تعریف چند رکن اسای دارد:
الف) تبدیل و بیان: ممکن است اهداف و برنامه‌هایی بالاتر از خط مشی‌ها وجود داشته باشد که این خط مشی‌ها ترجمه بیان عملیاتی آن‌ها باشد. در این‌جا حط مشی‌ها نقش ترجمه و مقاصد و اهداف حاکمان را ایفا می‌نماید.
ب) اصول: اصول، مفاهیمی کیفی هستند که به صورت یک طیف نشان داده می‍شوند. این اصول به وسیله خط مشی‌ها ترجمه و بیان می‌شوند. آن‌ها به معنی واقعی، همان خط مشی‌های اجرایی هستند که به کار گرفته می‌شوند.
ج) اولویت‌های سیاسی: دولت‌ها به همه خط مشی‌ها اعم از سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، بهداشتی، آموزشی و ... به صورت سیاسی نگاه می‌کنند. دولت‌ها، حتی در ارزیابی و بررسی توجیهات فنی و اجتماعی خط مشی‌ها، وجه اثر بخشی را بر کارایی ترجیح می‌دهند.
د) دولت: مجموعه‌ای است از مردم که در قلمرو معینی و تحت حاکمیت خاص سکونت داشته باشد.
بافت اجتماعی و کیفیت سیاسی یک ملت، دولت آن ملت است.
ه) برنامه‌ها و فعالیت‌ها: دولت‌ها برای اجرای خط مشی‌ها آن‌ها را از طریق برنامه‌ها به هدف کوتاه مدت تبدیل می‌کنند و راه رسیدن به آن‌ها را تعیین می‌کنند. برنامه‌ها دارای ابعاد زمانی بوده، نتیجه‌گرا هستند و می‌توان آن‌ها را ارزیابی کرد.
و) تغییرات مطلوب: مطلوب بودن تغییر، زمانی است که با اعمال خط مشی، وضعیت ناهنجار رفع گردیده و روابط متقابل اجتماع و افراد به حالت عادی برگردد.
محاسن خط مشی گذاری
خط مشی گذاری اهداف عالی را در چارچوب‌های منظم و منسجم ارائه می‌کند.
زمینه را برای اجرای تصمیمات مناسب فراهم می‌کند.
افزایش احتمال رسیدن به اهداف از طریق تعیین اولویت‌ها و تخصیص بهینه منابع.
تطبیق دولت با رشد مورد نظر در چارچوب خط مشی.
تحکیم مبانی ارزشی و هنجاری جامعه.
الگوی مناسبی برای همبستگی اجتماعی و افزایش آن.
حل مسائل عمومی جامعه.
افزایش سرعت توسعه و رفاه عمومی.
و ...
اهداف عمومی در هر خط مشی
افزایش احتمال رسیدن به هدف از طریق تنظیم فعالیت‌ها و برنامه‌ها.
بهبود رابطه دولت و ملت از طریق رفع نیازهای عمومی، جلب رضایت مردم و کسب مشروعیت.
افزایش جنبه عقلایی و تصمیم‌های کلان کشور
تعیین جهت‌گیری‌های کلی و تعیین مسیر فعالیت‌ها و تخصیص منابع.
تهیه ابزار کنترل و نظارت بیشتر عمل دولت و اصلاح اشتباهات یا انحرافات
خط مشی عمومی و تصمیم‌گیری
تئودور دای عقیده دارد هرچیزی که موسسات عمومی تصمیم می‌گیرند به انجام برسانند خط مشی عمومی قلمداد می‌شود و با این توصیف، بر ماهیت تصمیم‌گیری تاکید اساسی شده است.
ویلیامز و آدامز به بعد اجرایی خط مشی تاکید دارند و آن را مجموعه‌ای از عملیات آگاهانه سازمان‌های عمومی اطلاق می‌نمایند که برای نیل به یک هدف معین اجرا می‌کنند.
خط مشی گذاری عمومی همان فرایند تصمیم‌گیری را طی می‌کند اما چند تفاوت در این زمینه وجود دارد: ماهیت خط مشی ممکن است با ماهیت تصمیم متفاوت باشد. فرایند خط مشی گذاری، اجرای خط مشی و ارزیابی نتایج حاصله را نیط دربرمی‌گیرد در حالی که تصمیم‌گیری تا نقطه اتخاذ تصمیم پیش می‌رود و اجرای تصمیم و همچنین ارزیابی آن را شامل نمی‌شود. تصمیم ممکن است ماهیتی یکباری داشته باشد و برای پاسخ به یک چالش آنی که دیگر تکرار نمی‌شود، باشد انا خط مشی راه حلی برای برای مسائل یا چالش‌ها و موضوعاتی که ممکن است به طور مرتب به وقوع بپیوندند و پر تکرار باشند.
فرایند خط مشی گذاری
فرایند خط مشی گذاری ایده‌ها و اولویت‌های دولت را در حالت‌های مختلف برای افراد یا مراجع تصمیم گیرنده تعیین می‌کند و بدین وسیله، آن‌ها تعیین می‌کنند که کدام گزینه و چه وقت باید به یک اقدام عملی تبدیل شود.
این فرایند حاصل حداقل چهار گروه متغیر است که عبارتند از: مسائل و رویدادهای عمومی، تصمیم‌گیرندگان از جمله هیئت وزیران، نمایندگان مجلس، شخص اول حکومت، مجریان خط مشی‌ها و...
تعامل این چهار گروه از متغیرها، فرایندی را بوجود می‌آورد که می‌توان آن را درچهار مرحله اصلی تقسیم‌بندی نمود:
مرحله اول: شناخت و درک مسئله عمومی
مدیران، متخصصان، سیاست‌مداران و یا گروه‌های مردم‌نهاد موانع یا مسئله‌ای را متذکر می‌شوند و باعث جلب توجه تصمیم‌گیران و حتی جامعه به آن می‌شوند.
مرحله دوم: دستور کار
شناخت و دریافت مسئله، سبب واکنش سازمان عمومی متولی یا مرتبط موضوع خواهد شد. به عبارت دیگر ضمیر، مرجع خود را پیدا می‌کند.
مرحله سوم: طراحی و شکل‌گیری
زمانی آغاز می‌شود که فشار افکار عمومی و یا آثار مسئله، سازمان متولی را ناچار به بررسی و چاره‌جویی نموده باشد. سازمان‌های مسئول با بررسی ابعاد پیامدهای تداوم وضع موجود، به فکر ایجاد راه حل و گزینش‌های مختلف در صدد حل مسئله و رفع تنش برایند.
مرحله چهارم: اجرای خط مشی
پس از این‌که خط مشی قانونی گردید، با طی مراحل قانونی برای اجرا ابلاغ می‌شود. در این مرحله، اجرای خط مشی پس از ابلاغ شروع خواهد شد.
مرحله پنجم: ارزیابی خط مشی
مراحل پنجم و ششم به عنوان مراحل پشتیبانی خط مشی تلقی می‌شوند. مرحله پنجم یعنی نظارت و ارزیابی، هم‌زمان با اجرای خط مشی شروع می‌شود، اطلاعات لازم در مورد چگونگی به کارگیری خط مشی و توان آن در جهت رفع مشکل دریافت می‌شود، عملکردها اندازه‌گیری می‌شوند، اهداف مورد مقایسه قرار می‌گیرند، و منابع تخصیص داده شده بازبینی می‌شود. نقاط قوت و ضعف مشخص می‌شوند.
مرحله ششم: اصلاح، تغییر یا خاتمه خط مشی
پس از استخراج نتایج حاصل از ارزیابی، نقاط ضعف و قوت و کمبودها روشن می‌شود. در نتیجه ارزیابی، ممکن است خط مشی به قوت خود باقی باشد، قسمتی از آن اصلاح شود، بخشی از آن حذف شود و یا به طور کلی لغو گردد.
اجزای خط مشی
اهداف خط مشی: اهداف خط مشی، همان مقاصد اصلی خط مشی هستند که بر تمام چشم‌اندازها و یا اهداف بلندمدت تاثیرگذار است. این اهداف چیزی هستند که خط مشی‌ها برای آن‌ها بوجود می‌آید.
ابزار خط مشی: فعالیت هستند که در حین اجرای خط مشی به کار گرفته می‌شوند و یا روش‌هایی هستند که اهداف از طریق آن‌ها کسب می‌شوند.
ویژگی‌های خط مشی عمومی
مسائل و مشکلات عموم مردم را مورد توجه قرار می‌دهد.
توسط مقامات نظام سیاسی از جمله قانون‌گذاران، هیئت دولت، قضات یا مقامات عالی اداری مانند بوروکرات‌ها وضع گردیده و اجرا می‌شوند.
ارزش‌ها و هنجارها تعیین کننده خط مشی‌های عمومی هستند. خط مشی‌های عمومی نیز مبین ارزش‌ها و هنجارهای جامعه هستند.
منافع و مصلحت عام را در نظر دارند و مبین آن هستند.
تعیین کننده حد و مرزها هستند.
استمرار داشته و در طول زمان جریان دارند.
ویژگی‌های خط مشی خوب
خط مشی خوب ارزش عمومی تولید می‌کند.
به عنوان یک ضرورت دیده می‌شود.
با اهداف سیستم ظهور پیدا می‌کند و اجرا می‌شود.
دقیق می‌باشد.
اخلاقی است.
شفاف و روشن است.
به موقع است.
سطوح خط مشی‌گذاری
الف) خط مشی‌های اصلی: سطوح عمومی خط مشی‌گذاری در کشورها، وزارت‌خانه و موسسات هستند که مقاصد اصلی و اولویت کشور یا موسسات را نشان می‌دهند. تعدادشان کم است و از لحاظ محدوده گسترده هستند.
ب) خط مشی‌های استراتژیک: فعالیت‌هایی را شرح می‌دهد که در تعقیب حط مشی‌های مستقیم و دستورات اصلی هستند. این سطح میانی خط مشی گذاری، شفافیت و چگونگی اجرای دستورات اصلی را در سازمان ایجاد می‌نماید.
ج) خط مشی‌های عملیاتی: بسیار ویژه بوده و اغلب قلمرو محدودی دارند. مبنای عمل روزانه بوده موسسات بوده و آن‌ها را وادار می‌نماید که مسئولیت‌های خود را نسبت به عموم مردم انجام دهند.
ارکان خط مشی‌گذاری
مرجعیت: معمولا کنش و واکنش‌های دولتی در بشستر مرجعیت صورت می‌گیرد. به این معنا که واسطه‌های خط مشی‌گذاری با تجزیه و تحلیل مسائل عمومی جامعه و تشخیص صحیح منفعت عمومی و مصلحت عامه، مرجعیت‌ها را پرداحت و بازپرداخت می‌نمایند.
واسطه‌گری و واسطه‌ها: رکن دوم هستند. واسطه‌ها رابطه بین مردم و نهادهای حط مشی‌گذار و مرجعیت هستند.
چرخه خط مشی‌گذاری: بیشترین تمرکز علم خط مشی‌گذاری عمومی بر روی آن قراردارد. این چرخه، از تشخیص و دریافت مسئله آغاز و شکل‌گیری، طراحی و اجرای خط مشی را شامل می‌شود.
مستندسازی خط مشی‌ها
توضیح خلاصه، روشن و مستقیم هدف و مقصد خط مشی
پایه قانونی داشته باشد و مراجع قانونگذار و وضع کننده آن نیز روشن باشد.
حوزه خط مشی مشخص شده باشد. مشخص باشد برای چه کسی یا کسانی و چه چیزی به کار گرفته می‌شود.
زمینه‌ای که خط مشی در آن بوجود آمده و نحوه ارتباط مسئله و خط مشی با دولت و مردم روشن شود.
اصولی که باعث ایجاد خط مشی بیان شود.
معرفی افراد مسئول برای اجرای خط مشی‌ها و چیزی که از آن‌ها انتظار می‌رود.
خود خط مشی در مستندات به طور روشن آورده شود.
راه و روش اندازه‌گیری . بررسی اثرات خط مشی و محدوده زمانی آن نیز بیان شود.
مرکز مطالعات خط مشی
خط مشی‌گذاری نیازمند ستادی است که به طور تخصصی و حرفه‌ای به مطالعات مربوطه بپردازد. از جمله: مطالعه، شناخت و درک نیازهای حال و آینده عموم مردم به صورت عینی، غلمی و منظم.
ارزیابی دولت در عمل.
بررسی تاثیر خط مشی‌ها در کوتاه مدت و بلند مدت.
مطالعه نظام‌مند نحوه اجرای حط مشی‌گذاری.
و....
فصل دوم
مسئله‌یابی عمومی
تعریف مسئله
مسائل معمولا در جایی وجود دارند که افراد یا سازمان‌ها نیازمند دستیابی به اهداف بوده و نسبت به راه حل این‌گونه مسائل، اطمینانی وجود ندارد.
از این رو می‌توان گفت: مسئله با توجه به هدف و مقصد تعریف می‌شود. بنابراین مسئله، موقعیت یا وضعیتی است که در راه رسیدن به هدف تعیین شده، مانع ایجاد می‌کند.
مسئله نیاز یا نارضایتی است که فرد یا گروهی از جامعه آن را درک می‌کنند و برای آن راه حل یا چاره‌ای بجویند.
حل مسئله به مفهوم یافتن جواب‌هایی برای یک سوال است.
با توجه به سه عامل؛ داشتن هدف، وجود نیاز و شرایط افراد درگیر در موقعیت می‌توان یک وضعیت را به عنوان مسئله قلمداد نمود یا آن را مسئله ندانست. برای مثال اگر نظام سیاسی یک کشور دیکتاتوری باشد و همه خط مشی‌ها توسط یک نفر تعیین شوند، احتیاجی به رفراندوم یا رای‌گیری نیست و عدم استقبال مردم یا علاقه آن‌ها به رای‌گیری مسئله نیست. اما همین موقعیت در یک نظام دموکراتیک، مسئله محسوب می‌شود.
تعریف عموم
جان دیوی در کتاب عامه و مسائل آن، عامه یا جماعت را به شکل گروهی از مردم تعریف می‌کند:
با موقعیت نامشخص مشابهی روبرو هستند. همه افرادی که نتیجه عملیات به طور مستقیم یا غیر مستقیم بر آنان اثر می‌گذارد.
نقطه ابهام آن موقعیت را تشخیص می‌دهند.
اقدامات لازم را برای حل آن مشکل ساماندهی می‌کنند.
با توجه به شرایط بالا، همگان به گروهی از افراد اطلاق می‌شود که دچار مشکل یا دارای هدف مشترکی هستند و علایق مشترک خود را تشخیص می‌دهند.
جیمز گرونیک بر اساس تعریف دیوی سه طبقه برای تشخیص جماعت یا همگان ارائه می‌دهد:
عامه خاموش: گروهی که با موقعیت ناشناخته‌ای روبرو می‌شوند، اما آن را به عنوان مسئله یا مشکل در نظر نمی‌گیرند.
عامه آگاه: گروهی که وحود مسئله را تشخیص می‌دهند. اما تصمیم یا اقدام خاصی در مورد آن صورت نمی‌دهند.
عامه فعال: گروهی که بحث در خصوص مشکل مشکلی را سازماندهی و درمورد آن اقدام می‌کنند.
حوزه عمومی
حوزه عمومی قلمرو ویژه‌ای است که در تقابل با حوزه خصوصی تعریف می‌شود. وقتی رخدادها و موقعیت‌ها را عمومی می‌نامیم که بر خلاف امور خاص و منخصر به فرد، برای همگان قابل دسترس باشد.
مسائل عمومی و خصوصی
بعضی از تصمیمات مانند خرید یک خانه، تصمیم به ازدواج و ... کاملا شخصی‌اند. مسئله خصوصی، گرفتاری‌های خصوصی و شخصی است که افراد را در راه رسیدن به هدفشان تهدید می‌کنند.
مسئله عمومی ابعاد گسترده‌ای از اجتماع را در برگرفته و مصالح عمومی را خدشه‌دارمی‌نماید. این ابعاد ممکن است آموزش، بهداشت، امنیت یا جنگ و صلح، بانکداری یا هر امر دیگری باشد.
مسئله عمومی مورد توجه و علاقه مردم است. مستلزم تصمیم‌گیری گروهی است. مناقشه‌ای است. حل مسائل عمومی و اتخاذ خط مشی‌ها با توجه به قضاوت‌های ارزشی صورت می‌گیرد.
کالای عمومی و کالای خصوصی
ماهیت کالاهای عمومی به گونه‌ای است که اگر برای یک شخص فراهم شوند، بایستی برای همگان فراهم شود(امنیت ملی). کالاهای خصوصی را می‌توان به واحدهای مختلف تقسیم نمود، افراد یا گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند آن را خریداری نمایند و در بازار در دسترس هستند.
مسائل عمومی و مسائل اجتماعی
یک از انواع مسائل عمومی، مسائل اجتماعی می‌باشند که طی یک فرایند و سازوکار، از پدیده اجتماعی به مسائل اجتماعی تبدیل شده‌اند. هر واقعیت به هر شکل و صورتی که باشد و صرفا با توجه به مسلم بودنش برای همگان، عینی بودن و تردید ناپذیری‌اش، پدیده اجتماعی است. اگر این واقعیت شرایط نامطلوبی را ایجاد کند که عده زیادی از افراد جامعه یا گروه‌های اجتماعی احساس نارضایتی نموده یا حساسیت به خرج دهند، این پدیده به مسئله اجتماعی تبدیل می‌شود.
راه‌های شناسایی مسائل عمومیمصرف کننده نهایی خدمات عمومی: مردم در ارتباط با دولت به عنوان مصرف کننده نهایی، ممکن است در اشکال مشتری، پرداخت کننده مالیات، تبعه یک کشور، شاکی و مدعی، بیمار و نظایر آن متبلور شوند. این دیدگاه مردم را در امر تشخیص مسائل عمومی، صاحب صلاحیت می‌داند و نظر آن‌ها را به عنوان کسانی که مسئله را حس نموده و در فضای ناشی از نتیجه و اثر آن مسئله محاط گردیده‌اند، موثر می‌دانند. دیدگاه حقوقی: بر اساس این دیدگاه مسائل عمومی، همان مسائلی هستند که در حقوق اساسی هر کشور تعریف گردیده‌اند. حقوق اساسی بخشی از حقوق عمومی داخلی است که شکل حکومت، سازمان‌ها و نهادهی سیاسی، وظایف و اختیارات قوای عالیه، و نیز روابط نهادها و قوای مزبور را با هم تعیین می‌کنئ و همچنین حقوق عمومی افراد را که دولت مکلف به احترام آن‌ها می‌باشد مشخص می‌کنند. حقوق اساسی دارای دو صف عمومی و اساسی است که صف اول به معنای آن است که آثار و نتایج آن به عموم افراد یک ملت مربوط است و صف اساسی یعنی رشته‌ای از حقوق که از اساسی‌ترین مسائل انسان‌ها مانند حقوق و آزادی‌های فردی و اجتماعی، و ... بحث می‌کند.
در این دیدگاه، خط مشی‌گذاران با توجه به حقوق افراد جامعه، اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی، خط مشی‌هایی را وضع می‌کنند. این خط مشی‌ها خطوط کلی و تعیین کننده روابط افراد، گروه‌ها، سازمان‌ها و... با یکدیگر می‌باشند. اخلال در این روابط، مسئله عمومی محسوب می‌شود.
فرایند حل مسئله
بعضی از صاحب‌نظران مسائل خط مشی‌گذاری، هط مشی را به عنوان راه‌هایی برای حل مسائل می‌دانند و عقیده دارند فرایند خط مشی‌گذاری در حقیقت همانند فرایند حل منطقی مسئله می‌باشد.
هارولد لاسول فرایند خط مشی‌گذاری را به صورت هفت مرحله بینش و شناخت، اعلام، تجویز، معرفی انتخاب‌ها اجرا، خاتمه و ارزیابی بیان می‌نماید. وی نتیجه به کارگیری این هفت مرحله را حل مسئله و برطرف کردن موقعیت نامطلوب می‌داند.
گری برور نیز با رویکرد حل مسئله فرایند خط مشی‌گذاری را توضیح می‌دهد. وی اشکال لاسول را برطرف نموده و ارزیابی را قبل از خاتمه قرار داده است. وی فرایند خط مشی‌گذاری را به صورت شش مرحله مستقل شامل ابداع و شناخت، پیش‌بینی، انتخاب، اجرا، ارزیابی و خاتمه‌سازی خط مشی بیان می‌کند.
فرایند منطقی حل مسئله
جیمز استونر فرایند منطقی حل مسئله را به چهار مرحله دسته‌بندی می‌کند:
شناسایی وضعیت(تعریف مسئله بر اساس کنکاش محیطی)
ایجاد راه حل(شناسایی راه‌حل‌ها و گزینه‌های معطوف به حل مسئله)
نظارت و ارزش‌یابی(انتخاب بهترین گزینه‌ها)
اجرا و پی‌گیری(توجه و دقت مداوم)


فصل سوم
مدل‌های خط مشی‌گذاری
مدل مثلث آهنین کنگره

خط مشی‌ها
واسطه‌ها مجریان

این مدل، گروه‌های رسمی درگیر خط مشی‌گذاری را در جریان دخیل می‌داند و آن‌ها را به عنوان سه نقطه قدرت در سه راس مثلث جای داده است که عبارتد از:
شاخه مجریان: مقامات رسمی درگیر خط مشی هستند که غالبا در حوزه‌های خاص خط مشی عمومی جهت رسیدگی به مسئله شکل‌گیری خط مشی حرفه‌ای عمل نموده و حتی از تخصص بیشتری برخوردارند.
کتگره: قرار گرفتن کنگره در راس مثلث، تاکید برقدرت قوه قانون‌گذاری است. کنگره به عنوان یک نقطه قدرت در خط مشی‌گذاری، هم از جنبه نقش داشتن در دستور کار، شکل‌گیری خط مشی و بهبود بخشیدن به وضع خط مشی‌ها اقتدار موجود را اعمال می‌نمایند و هم از جنبه بررسی و نظارت بر قانون‌گذاری و نحوه اجرا و بررسی تاثیرات خط مشی با سایر راس‌های مثلث در تعامل است.
واسطه‌ها: همان رهبران سازمان‌های کلیدی مرتبط با خط مشی هستند که درون جامعه مشغول فعالیت‌اند و می‌توانند به واسطه ارتباط با تولید و مصرف و دریافت و تشخیص نیازهای عمومی مردم در جریان خط مشی‌ها دخالت نمایند.
طبق این مدل خط مشی‌ها درون مثلث آهنین شکل می‌گیرند و به تصویب می‌رسند، عوامل قانونی تعیین می‌شوند، مقررات اداری ابلاف گردیده و اجرا می‌شوند. این مدل ابتدا در زمینه کشاورزی و سپس در زمینه خط مشی‌گذاری عمومی از جمله مسکن، بهداشت، حمل و نقل، امنیت و ... به کار گرفته شد.
مدل خوشه‌های قدرت (اگدان، 1971)
معمولا خوشه‌های قدرت دارای اجزای زیر هستند:
سازمان‌های اداری
کمیته‌های قانونی
گروه‌های با منافع ویژه
حرفه‌ای‌ها
عموم مورد توجه و علاقه‌مند
عموم پنهان
خوشه‌های قدرت معمولا در یک گروه یا زمینه خاص فعالیت می‌کنند و یا یک خط مشی با موضع خاص، آن‌ها را در یک خوشه قرار داده است و به یکی از پنج الگوی زیر رفتار می‌کنند. با هم در ارتباط‌‌ اند و بر روی هم اثر می‌گذارند.
روابط افراد و نهادها.
ارتباط عوامل.
تعارض داخلی در بین منافع رقیب(وجود دیدگاه‌ها مختلف و متضاد علی‌رغم وجود روابط دوستانه درون خوشه‌ها)
تصمیم‌گیری داخل خوشه‌.
توسعه‌یاقتگی ساختار داخلی قدرت: رهبران اصلی داخل خوشه‌ شناسایی شده و مورد قبول و اظاعت و مشورت واقع می‌شوند.
معمولا یکی از گروه‌های موجود در خوشه، به وسیله نفوذ، یا قدرت خود مسئله‌ای را در دستور کار قرار می‌دهد. خوشه‌ها برای تصمیم خاص شکل می‌گیرند و پس از قانونی شدن خط مشی، ادامه روابط قدرت ضرورتی پیدا نمی‌کند. این گروه‌ها ممکن است در شرایط دیگر، در خوشه دیگری قرار گیرند و شکل جدیدی از روابط قدرت بوجود آید.
مدل پادشاه و پادشاه سازان
تصمیمی که به عنوان خط مشی توسط مقامات رسمی و نهادهای سیاستگذاری ابلاغ می‌شود حاصل بازی‌های قدرت و بده و بستان‌های گروه سیاسی است. بازیگران قدرت، با اهداف و مقاصد گوناگون تلاش دارند تا با دسترسی به منابع قدرت و حهت دادن به رفتارهای دیگران، خط مشی‌های مورد نظر خود را وضع نمایند.



پادشاه‌سازان
پادشاهان
فعالان
شهروندان ذی‌نفع
شهروندان عادی و بی علاقه


پادشاه‌سازان با برخورداری از منابع مالی و ادراکی، بر روی خط مشی و حتی تعیین و تصویب آن نفوذ می‌کنند. گاهی قدرت این گروه برای عموم مردم قابل مشاهده نیست، اما آن‌ها ممکن است با استفاده از جایگاهشان در پشت صحنه، تعیین کنند چه کسی انتخاب شود، چع موضوعاتی مطرح شوند و حتی کدام عوامل فورا از بین روند.
پادشاهان یا خط مشی‌گذاران قابل مشاهده، به عنوان رهبران در دولت و سازمان‌ها انتخاب شده و به کار گمارده می‌شوند. منافع زیاد و مستقیمی در خط مشی گذاری دارند.
فعالان: این گروه شامل اعضای فعال و رهبران باشگاه‌ها، گروه‌های با منافع ویژه، بوروکراسی‌ها و سازمان‌های محلی هستند که اتصال دهنده بدنه جامعه به پادشاه می‌باشند. نقششان در وضع خط مشی زیاد نیست و تلاش می‌کنند به آرامی به طبقه پادشاه وارد شوند. سعی دارند طبقات بالا را از علایق عمومی آگاه سازند و ...
شهروندان ذی‌نفع و علاقه‌مند: کسانی هستند که در جریان مسائل اجتماعی(ملی یا محلی) هستند، اما برعکس فعالان غالبا در فرایند خط مشس‌گذاری فعالیت عملی ندارند.
شهروندان بی‌علاقه: بزرگترین گروهی هستند که در آخرین رتبه سلسله مراتب خط مشی‌گذاری قرار دارند. علاقه‌ای به حضور در مسائل و دخالت در موضوعات ندارند مگر در مواردی خاص.
بر طبق مدل پادشاه و پادشاه‌سازان، موضوع خط مشی عمومی به وسیله پادشاه سازان مطرح شده و به وسیله پادشاهان و فعالان محقق می‌شود.
مدل عقلایی خط مشی‌گذاری عمومی
برخی دولت‌ها و موسسات وابسته در تلاشند که از امکانات و منابع محدود خود به نحوی استفاده کنند که حداکثر نیازها را بدان وسیله بر طرف نمایند. آن‌‌ها از طریق تخصیص قانونی منابع، سعی در تحقق چنین خواسته‌ای دارند. سازمان‌های دولتی برای دستیابی به شرایط مدل عقلایی خط مشی‌گذاری عمومی، اهداف دقیق و منطقی وضع می‌نمایند و با استفاده از معیارهای روشن و دقیق، راه‌های رسیدن به تهداف را مورد ارزیابی و سنجش قرار می‌دهندو دولت‌ها از این طریق می‌خواهند بهترین راه حل را انتخاب نموده و به کار گیرند.
فصل چهارم
دستور کار
دستور کار
فرایندی که نشان می‌دهد یک مسئله چگونه در سطح جامعه مطرح گردیده و سازمان مسئول، آن را برای تجزیه و تحلیل و یافتن راه حل در اولویت بررسی قرار می‌دهد، فرایند دستور کار است.
کوب و راس(1976) دستور کار را فرایندی تعریف کرده‌اند که از طریق آن خواسته‌های گروه‌های مختلف جامعه به مقوله‌های متعارض تبدیل می‌شوند تا توجه جدی مقامات دولی را به خود جلب کند.
فرایند دستور کار
فرایند دستور کار دربرگیرنده بحث، مجادله و علاقه‌مندی میان ذی‌نفعان در خط مشی است و هر کدام از آن‌ها مجموعه‌ای از مستندات و مباحثات را به منظور حمایت از نظرات خود ارائه می‌نمایند.
این فرایند از وجود یک مسئله یا چالش در اجتماع آغاز می‌شود.
کوب و روس فرایند دستور کار را شامل چهار مرحله می‌دانند:
بیان و انتشار عمومی موضوعات و مسائل
تعیین راه حل‌ها
واکنش مخالفان و حامیان مسائل طرح شده و انتشار یافته
پذیرش مسئله توسط سازمان‌های دولتی
باربارا نلسون نیز فرایندی چهار مرحله‌ای برای دستور کار ارائه می‌دهد:
تشخیص مسئله(به صورت یک کمبود، نقص یا نیاز اساسی در حال یا پیش‌نیاز برای آینده، طرقداران طرح مسئله باید بتوانند مقامات دولتی را اغناع به وجود مسئله کنند).
قبول مسئله(دولت با در نظر گرفتن شرایط و عوامل مختلف و بررسی مسائل، تصمیم به پذیرش یا رد آن‌ها می‌کند)
اولویت‌بندی مسئله(با توجه به دامنه و گستره، معطوف به حال یا آینده بودن، منطقه‌ای یا جهانی بودن و در مقایسه با سایر مسائل که در دستور کار قرار گرفته اما هنوز تصمیم‌گیی نشده‌اند، اولویت‌بندی می‌کنند)
تاکید و حفظ مسئله(مسئله تا زمانی که برطرف نشده در اولویت است)
انواع دستور کار
دستور کار عمومی: دربرگیرنده مسائل، موضوعات و چالش‌هایی است است که تعداد زیادی از افراد جامعه آن را حس کرده و تحت تاثیر آن قرار گرفته‌اند و آن را پذیرفته‌اند.
از طریق گفت و گو بین افراد جامعه، گروه‌های سیاسی و اجتماعی و نخبگان و منتقدان مطرح می‌شود.
گرچه مورد توجه عموم قرار گرفته اما اگر مورد حمایت گروه‌های ذی‌نفوذ جامعه قرار نگیرند، حاد نبوده و در دستور کار قرار نمی‌گیرند.
دستور کار سازمانی: دولت‌ها با توجه به اولویت‌های خود، در بین مسائل و موضوعات متعددی که در دستور کار عمومی قرار دارند، تعدادی را به عنوان مسائل مهم و جدی جامعه تلقی کرده و برای یافتن راه حل برای آن‌ها در دستور کار قرار می‌گیرند.
مدل‌های دستور کار
دانشمندان مطالعات خط مشی، مدل‌های مختلفی را پیشنهاد داده‌اند که به عواملی همچون چگونگی طرح مسائل و موضوعات در بین توده مردم، نحوه واکنش و تاثیرگذاری گروه‌های ذی‌نفوذ، اقدامات دولت و سازمان‌های دولتی، و تاثیرات عوامل اجتماعی و هنجاریو حتی ایدئولوژیک توجه کرده‌اند.
مدل جریان‌ها-دریچه‌ها: توسط جان کینگدان مطرح گردیده است. دستور کار و نتایج آن حاصل تعامل سه جریان اصلی است: جریان مسائل(در ارتباط با مشکلات و معضلات یا چالش‌ها یا موضوعاتی است که مورد توجه عموم قرار گرفته‌اند)، جریان خط مشی(عمدتا بر روی نحوه حل مسئله متمرکز است) و جریان سیاست‌ها(از طریق رقابت‌های سیاسی و بده بستان‌ گروه‌های ذی‌نفوذ شکل می‌گیرند.
تلاقی این سه جریا باعث می‌شود دریچه‌های خط مشی گشوده شود. جریان خط مشی از کلی‌نگری و صرفا سیاسی بودن خط مشی‌ها جلوگیری می‌کند و جریان سیاسی هم باعث می‌شود خط مشی‌ها کمتر به سمت عقلایی بودن پیش بروند.
مدل قیف علیت: آنتونی کینگ با لحاظ نمودن متغیرهایی مانند هنجارها و اندیشه‌ها، ساختارها و سازمان‌ها و منافع و پیامدهای فرایند شکل‌گیری دستور کار را تعیین می‌کند.این مدل متغیرهای موثر در شکل‌گیری دستورکار را به عنوان مجموعه‌ای از عوامل علی مورد شناسایی قرار داده که آثار ترکیبی آن‌ها خط مشی‌ها را می‌سازند.
مدل‌های سه‌گانه کوب و راس: اولین مدل، مدل ابتکار بیرونی است که آفاز شکل‌گیری دستور کار را از گروه‌های غیر دولتی می‌داند. آنان موضوعات مختلفی را مورد توجه قرار داده و حساسی عموم را برانگیخته می‌کنند تا در نهایت در اولویت دولت قرا بگیرند. مدل بسیج عمومی نحوه فعالیت دولت را نشان می‌دهد که در تلاش است که مسئله‌ای را که قبلا در دستور کار رسمی دولت مطرح بوده را به صورت عمومی مطرح نماید و توافق عمومی را بر روی آن جلب کند. سومین الگو، ابتکار داخلی است. در این مدل آغاز کنندگان فرایند دستور کار، گروه‌های اجتماعی صاحب نفوذی هستند که بنا به شرایط دسترسی آسانی به به تصمیم‌گیرندگان و خط مشی‌گذاران دارند.آن‌ها طرح‌ها و پیشنهادهای خود را برای گروه‌های تصمیم‌گیر توضیح می‌دهند و آن‌ها را قاع می‌کنند که م.ض.ع مطرح شده را در دستور کار رسمی یا سازمانی قرار دهند.
شرایط تشخیص نیاز به خط مشی و ورود آن به دستور کار
تشخیص اقدامات مورد نیاز از طریق آینده‌نگری
داشتن اطلاعات قابل اعتماد و جامع
سناریونویسی(نوشتن سناریو برای حوادث مختلف جهت اقدامات به موقع)
ارزیابی ارتباط درونی بین نیازهای خط مشی
توانایی داشتن برای پاسخ سریع به حوادث غیر منتظره
عوامل موثر بر دستورکار
عوامل غیر دولتی که هدف از شناخت آن‌ها دریافت اطلاعات محیطی و شناسایی به موقع و بهتر مسائل و مشکلات هستند حداقل به سه طبقه عوامل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سیاسی تقسیم نمود.
این عوامل که شامل گروه‌های ذی‌نفوذ، حرفه‌ای‌ها، موسسات علمی و... بر دستور کار اثر می‌گذارند.
عوامل رسمی: قوه مجریه، سازمان‌های دولتی، قوه مقننه، قوه قضاییه و...
فصل پنجم
شکل‌گیری خط مشی عمومی
به طور کلی می‌توان گفت دو اقدام مهم در مرحله شکل‌گیری خط مشی صورت می‌پذیرد: پذیرش مسئله و انتخاب خط مشی.
تعریف شکل‌گیری خط مشی
شکل‌گیری خط مشی مرحله‌ای از خط مشی‌گذاری است که راه حل‌های مختلف جهت حل مسئله توافق شده مورد بررسی قرار می‌گیرند و نهایتا یک راه حل نهایی به عنوان خط مشی به صورت قانونی تصویب و ابلاغ می‌شود.
چارلز جونز مهمترین ویژگی شکل‌گیری خط مشی را، پیشنهاد و توصیه ابزارهایی برای رفع نیاز و حل مشکل عمومی می‌داند به نخوی که افراد جامعه آن را ادراک می‌نمایند.
به طور کلی دو نگاه کلی درباره شکل‌گیری خط مشی وجود دارد:
دیدگاه فنی: این دیدگاه، شکل‌گیری خط مشی را به عنوان فرایند تجزیه و تحلیل منطقی، بررسی می‌نماید که در جستجوی یک راه حل بهینه برای حل یک مسئله پیچیده است.
دیدگاه سیاسی: این نگاه، شکل‌گیری خط مشی را به عنوان فرایند کسب حمایت برای خط مشی انتخابی می‌داند که از طریق فرایند قانونی ایجاد می‌شود.
شگل‌گیری خط مشی عبارت است از ایجاد و توسعه مجموعه‌ای از اقدامات موثر و توافق شده به منظور بررسی آن‌چه در دستور کار قرار خط مشی قرار گرفته و اتخاذ تصمیم راجع به آن.
رویکردهای مرحله شکل‌گیری
رویکرد نهادی یا سازمانی: در این رویکرد، سیاست تعیین کننده خط مشی، معمولا اقتدار قانونی است و مرحله اصلی فعالیت بازیگران خط مشی اعم از دولتی و غیر دولتی، دستور کار است.
رویکرد علمی-عقلایی: به فرایند منظم تصمیم‌گیری عقلایی اشاره دارد و ارزش زیادی برای تکنیک‌های تحلیلی قائل است. بیشترین تاکید و محل مانور آن در مرحله شکل‌گیری خط مشی یعنی در بررسی راه‌ حل‌ها و انتخاب خط مشی نهایی می‌باشد.
رویکرد فرایندی: بر تحلیل فرایندهای خط مشی عمومی تاکید دارد و خط مشی را خروجی نهایی یک فرایند می‌داند. این دیدگاه فرایند خط مشی‌گذاری را مجموعه‌ای از وظایف مرتبط به هم و در کنار یکدیگر می‌بیند که در تلاش برای حل مسئله عمومی یا رفع نیازهای جامعه به کار گرفته می‌شود.
مقدمات مرحله شکل‌گیری
قبل از آغاز فرایند شکل‌گیری باید به چند سوال زیر پاسخ داد
آیا اطلاعات مناسب و موردنیاز برای شناسایی و تحلیل نیازهای جامعه و مسائل عمومی و همچنین یافتن گزینه‌های ممکن وجود دارد؟
چگونه اهداف فرعی و اصلی اعم از بلندمدت یا کوتاه مدت برای استراتژی‌هایی منطقه‌ای یا موضوعی وضع می‌شوند؟
آیا منابع لازم برای این‌که اجرای خط مشی‌ها و استراتژی‌ها به اندازه کافی وجود دارد؟
چگونه استراتژی‌ها و اهداف محلی، موضوعی یا سازمانی به مسئولیت‌های استراتژیک دولت و فرایند برنامه‌ریزی کلان کشور مربوط است؟
مدل‌های تصمیم‌گیری خط مشی عمومی
مدل عقلایی تصمیم‌گیری را فرایندی منظم فرض می‌کند که بر اساس آن تصمیم‌گیرنده گام‌های مشخص و تعریف شده را برمی‌دارد و نتیجه این اقدام، انتخاب بهترین پیشنهاد برای حل مسئله است.
الگوی کارنگی: خط مشی‌ها و سیاست‌ها را نتیجه تعامل رسمی و غیر رسمی گروه‌ها و افراد متعدد سطوح مختلف سازمانی می‌داند که تحت تاثیر شرایط و عوامل سیاسی و اجتماعی اتخاذ می‌گردد.
الگوی گام به گام: بر رعایت منظم مراحل، از شناسایی تا حل مسئله تاکید دارد.
الگوی سیستم پیچیده(مدل سطل زباله): این الگو وضعیتی از تصمیم‌گیری را تشریح می‌نماید که در شرایطی بسیار مبهم و با عدم اطمینان مواجه شده باشد. طراحان الگوی کلی تصمیمات سازمانی را نتیجه تلاقی تصادفی و بی‌نظمی چهار جریان می‌دانند. چنانچه که در وضعیتی مبهم و آشفته، این چهار جریان به صورت تصادفی با هم در تلاقی قرار گیزند ممکن است هرج و مرج سازمانی پایان پذیرد، اوضاع تصمیم‌گیری بهبود یافته، تصمیم‌گیرندگان بتوانند مسئله را بهتر تشخیص دهند و یا راه حل ارائه نمایند. این چهار جریان عبارتند از :
جریان مسئله، جریان راه‌حل‌ها، جریان خط مشی‌گذاران، جریان فرصت‌ها.
فصل ششم
اجرای خط مشی
عملیات واقدامات سازمان‌ها وموسسات مجری وچگونگی انجام دادن آنها گفته می شود انجام دادن کارها براساس نقشه قانونی شده مرحله شکل گیری اجرا راه رسیدن خط مشی مصوب به اهداف مطلوب است دراین مرحله معمولا ادارات وسازمانهای اجراکننده و میزان مسئولیت هرکدام مشخص کننده میزان موفقیت آمیز بودن این مرحله مستلزم ارتباطات و همکاری سازمان ها منابع مالی و انسانی مناسب است.
تمایز مراحل شکل گیری و اجرای خط مشی:
تدوین موفقیت آمیز اجرای موفقیت آمیز خط مشی را تضمین نمی کند همیشه انجام دادن کار از بیان آنچه باید انجام شود مشکل تر است اجرای خط مشی پس از شکل گیری آن می آید این دو مرحله روابط درهم پیچیده و در همتنیده ای دارند اما وجوه تمایز آنها نیز قابل تامل است:
در مرحله شکل گیری اعم از تدوین و تصویب نیروها قبل از عمل قرار می گیرند ولی در مرحله اجرا به هنگام عمل
2. در مرحله شکل گیری اعم از تدوین و تصویب نیروها تاکید بر اثر بخشی در مرحله اجرا تاکید بر کارآئی
3. درمرحله شکل گیری اعم از تدوین و تصویب نیروها یک فرایند ذهنی است در مرحله اجرا یک فرایند عملیاتی
4. در مرحله شکل گیری اعم از تدوین و تصویب نیروها تعداد نیروها محدود و در هنگام عمل تعداد افراد بسیار زیاد و متنوعند .
رویکردهای اجرای خط مشی:
رویکردسنتی:این رویکردبه فراینداجرای خط مشی به عنوان یک عمل صرف سازمانی توجه می کندنیروهای داخل سازمان راموردمطالعه آنهارابه دودسته رسمی وغیررسنی وباتوجه به میزان تاثیری که به جای می گذارنداصلی وفرعی تقسیم می کندچگونگی طی کردن واجرای خط مشی به درون اداره خط مشی براه می شودودورویکردفرعی درون این رویکرد وجوددارد:

1.رویکردبالابه پایین :این رویکردبرخواست وعلائق خط مشی گذاران متمرکزاست وبربازیگران اصلی ونقش آننهادرمرحله اجراتاکیدمی ورزدوتوان ومهارت ومسئولیت ونحوه عمل آنهارا تحلیل می نماید.
2.رویکردپایین به بالا:این رویکرددراعتراض به غفلت رویکردبالابه پایین ازنیروهای صفی بوروکراسی مجری خط مشی مطرح گردید.رویکردبالابه پایین تمرکزگرابوده وبرتصمیمات سطوح عالی سازمان واهداف آنهامتمرکزاستوازمشکلات اصلی اجزادرحوزه عملیاتی چشم پوشی می کندامارویکردپایین به بالامتمرکزبرروی افراددریراجرای خط مشی وکارکنان مجری خط مشی گذاری بازیگران اصلی محسوب می شوندهم چنین کسانی که تحت تاثیرپیامدهای خط مشی قرارمی گیرددرمطالعه این رویکرداست نگاه این رویکردبه مسائل اجرایی واقعی است برای رسیدن به شناختی جامع بایدهردورویکردبایکدیگرترکیب شوند.
رویکردابزاری:
ابزارووسایلی که دولت جهت تحقق بخشیدن به خط مشی هاوبه ظهوررساندن آنهابه کارمی گیردانتخاب ابزارهاحساسیت رادرپی داشته گروه های ذینفع وملاحظات سیاسی برانتخاب نوع ابزارتاثیرگذارخواهندبودباتوجه به حساسیت انتخاب ابزارمعمولارویکردفنی حاکمیت بیشتری دارددولتهابراساس اینکه چه ابزاری باهزینه کمتروسرعت بیشترمی توانداهداف خط مشی رابدست آورددست به انتخاب ابزارمی زندابزارهاممکن است داوطلبانه باشندودولتی که ابزارخاصی برای اجرای خط مشی استفاده کنداقتصاددانان درانتخاب ابزاررویکردی فنی دارندوابزارهارابراساس شاخص های دقیق بررسی نمودوانتخاب می کنندافرادی دیگررویکردسیاسی وحتی قائل به دخالت دادن ارزشهای حاکم برجامعه درانتخاب ابزارهستند.
نیازمندیهای اجرای خط مشی:
برای اجرای خط مشی حداقل وجودسه جزءزیرموردنیازاست:
1.سازمان:تامین کردن یک سازمان که تفویض اختیاربه آن وکارکنان ازنیازهای اجرایی خط مشی استهم چنین سازمان بایدباشرایط اجرامتناسب باشد.ساختار،تکنولوژی،روشهای اجراییو...باخط مشی متناسب باشداگراجراهمیشه توسطسطوح پایین سازمان وتصمیم گیرندگان ازسطوح عالی باشدتناقض بوجودمی آیدبه خصوص وقتی مجریان ازخط مشی گذاران نباشد.
2.تفسیراهداف خط مشی:معمولاسطوح عالی موسسات اجرایی بایداهداف خط مشی هارادرقالب دستورالعمل هاومقررات هانمایندگان پیاده سازی آنهااهداف خط مشی تحقق یابنداین کارساده ای نیست وگاهامسائل جدیدی حین اجراپیش می آیدکه نیازبه شفاف سازی اهداف دارد.
3.کاربردخط مشی درعمل:سازمان بایدمنابع لازم رابرای به کارانداختن خط مشی اختصاص بدهدوحدودورفتارمجریان تعیین کندوبه کارگیری خط مشی درعمل درواقع البته ممکن است اهداف متناقض رقابتها،حسادتهاوهمکاری های جدیدی بوجودمی آید.
الگوهای اجرای خط مشی:
الگوی هوکوود وکان: این دوبراساس شرایط اجرایی خط مشی وماهیت خط مشی پیشنهادهای زیرراارائه می دهد:

1.خط مشی نبایدخودرادرمعرض فشارهای خارجی برطرف نشدنی قراردهددرون مرزهای اساسی وازآن فراترنروند.
2.موسسات اجرائی بایدمنابع مالی وانسانی مناسب برای اجرای خط مشی داشته باشد.
3.به چارجوب زمانی وبودجه ای که تخصیص یافته درنظرگرفته شود.
4.منطق خط مشی وتئوری آن مناسب باشدکه درصورت عدم تطابق بامشکل روبروخواهدشد.
5.روابط علی معلولی خط مشی مستقیم بدون آشفتگی باشدخط مشی های پیچیده به سختی اجرامی شوند
6.روابط ووابستگی سازمان های مجری درسطح حداقل باشداگرسازمان مجری به موسساتی وابسته که علائق ومنافع یکسانی نداشته باشنداطمینان ازموفقیت اجرای خط مشی به شدت کاهش می یابد.
7.اهداف اساسی خط مشی بایدموردتوافق قرارگرفته وفهمیده شود.
8.وظایف بازیگران دردرون یک توالی مناسب قرارمی گیرداجرافرایندی مرتبط است اگرتوالی درست نباشدتقدم وتاخرروشن نباشداجرابامشکل روبرومی شود.
9.ارتباط وهماهنگی کامل بین ابزارمجری برقرارباشد.
10.خط مشی هابایدمقبول باشدبایدموسسات درگیراجرای خط مشی ،خط مشی هارابپذیرند.
بوروکراسی به عنوان یک الگوی اجرائی برای خط مشی ها:
بوروکراسی ها عموما ابزاری هستند که خطمشی را به اجرا در می آورند و فرایندی را برای اجرای خط مشی تعریف نموده است بوروکراسی برای جامعه مدرن یک الگود ساختاری مهم محسوب می شود ویلسو می گوید : باید خطخط مشی عمومی ازاداره عمومی کاملا تفکیک شود وی معتقد است که مدران باید خط مشی ها را اجرا کنند نه اینکه آنها را وضع نمایند این تفکیک در عمل صورت نگرفته است بوروکراسیها با بکارگیری اقتدار خود در فرایند خطمشی گذاری از تعریف مسئله تا اجرای آن اثرگذارند مدیریت دولتی به جای این که بین خط مشی و اداره امور عمومی تفکیک قائل شود مدیریت را تابعی از سیاستها و خط مشی ها میداند که رویه متداول سنت اداری است ارتباط متقابل آنها وظایف را تفکیک و تخصصی می کند تادر سایه آن کار بهتر انجام شود و عدالت برقرار گردد گرچه نتایج ناشی از به کارگیری سوری این الگو سبب شده است پیامدهای آن از جمله رویه های خشک و مزاحم اقتدار زورگویانه خدمات شهری بدون پاسخگوئی به عنوان ویژگیهای بروکراسی دیده شود. بسیاری از مردم از بوروکراسی در ارائه خدمات دولتی متنفرند و دلایل آن را کاغذبازی ، تشریفات زائد اداری ، تاخیر در انجام کارها، نظارت شدید، غیر پاسخگو بودنبرروی ابعاد گوناگون زندگی میدانند. این الگو سبب تجمع قدرت بدون پاسخگوئی ، تمایل به منافع شخصی برای حفط قدرت ، فقدان مسئولیت پذیری ، جابه جائی اهداف می گردد.
نکته دیگر در مورداجرای خط مشی با الگوی بروکراسی این است که در این الگوجابه جائی اهداف صورت می گیرد .اهداف خط مشی با هدفی که برای خود بروکراسی مهم است جابه جا می شود . اجرای بروکراسی کاری دشوار ، عملیات زیاد و هزینه قابل توجه ای است این ویژگیها ی الگوی بروکراسی روی خط مشی گذاری اثرگذار است و ممکن است خط مشی گذاران را از تصویب خط مشی منصرف نموده یا در ارزیابی دچار خطا نماید . علاوه بر جابه جائی اهداف ، کلید فهم هدف یک موسسه نیز موجودیت آن موسسه می شود یعنی خط مشی به ابزاری تبدیل می شود که موجودیت موسسه را حفظ نمایدو وسیله ای برای تحقق هدف بروکراسی خواهد بود . با این همه سازمانهای بوروکراتیک برای اجرای موفقیت آمیز بسیاری از خط مشی ها نه همه ی آنها ضروری می باشند.
زمینه سازی برای اجرای خط مشی :
خط مشی بدون فراهم شدن زمینه لازم اجرا نمی شود . عاملهای زیر زمینه ساز اجرای موفقیت آمیز خط مشی ها بوده و باید مورد توجه قرار گیرند:
1.مشارکت وپشتیبانی سیاسی خط مشی گذاران : خط مشی گذاران باید تا آنجا که امکان دارد در فرایند اجرا مداخله کرده و با پشتیبانی سیاسی از خط مشی و مجریان راه اجرای خط مشی را هموار سازند گاهی اوقات خط مش یگذاران پس از تصویب خط مشی آن را رها نموده وبه امور دیگری سرگرم می شوند و حوصله دخالت در اجرا را نداشته که سبب می شود خط مشی به خوبی اجرا نشود . دخالت خط مشی گذاران در اجرا ضرورت محسوب می شود و موجب تشویق و تحریک مجریان در اجرای خط مشی می شود.
2.تشویق و انگیزش مجریان : مجریان خط مشی بایداز محتوای خط مشی ها آگاه و نسبت به آن توصیه شوند .جابه جائی مسئولیتها از خط مش یگذاران به مدیران اجرایی موجب مسائلی در مرحله اجرا می شود بخصوص اگر خط مشی ها موجب شگفت و تعجب مدیران میانی و کارکنان شود تصوری که مدیران درباره منافع خود دارند موجب تحریک و انگیزش آنها خواهد شد لذا مشارکت مدیران اجرائی هم در تدوین خط مشی ها ضروری است .
3.هدفهای سالانه : رهنمودهای سازمانها برای فعالیتهایشان اهداف سالانه هستند هدفهای سالانه در تعین وظایف و مسئولیت مدیران ، تخصیص بودجه و معیارهائی برای نظارت و ارزیابی عملکرد موثرند مداخله مدیران و مجریان در تعیین اهداف سالانه علاقه و تعهد انها را افزایش می دهد .اهداف سالانه باید شفاف، روشن، منطقی و چالشی باشند و درراستای خط مشی های کلان باشند نمی توانند در تضاد و تناقض با خط مشی ها ی اصلی باشند چه تعیین هدفهای سالانه تضمین اجرای موفقیت امیز خط مشی ها نیست ولی احتمال موفقیت را افزایش می دهد.
4.تدوین خط مشی های سازمانی : خط مشی های سازمانی مانند ابزارهای خط مشی عمل و زمینه اجرای خط مشی هارا تسهیل می کنند و مانند راهنما و دستورالعمل هایی که امور روزمره سازمانها و نحوه اجرای آن را تعیین می نمایند . خط مشی های سازمانی در واقع همان مقررات اند که باید در راستای خط مشی های اصلی باشند و نمی توانند در تضاد با آنها باشند .افراد چگونه باید عمل کنند و سازمان از آنها چه انتطاراتی دارد باعث می شود مدیران بتوانند خط مشی های اصلی را در حوزه های پائیت اعمال نمایند.
5.تخصیص منابع : تخصیص منابع در فرایند خط مشی گذاران ممکن است به صورت به صورت سیاسی صورت گیرد یا بر اساس شرایط فنی منابع مورد نیاز سازمان برای اجرای خط مشی اعم از انسانی ، مادی، تکنولوژی و.............. تخصیص منابع بر اساس اولویت خط مشی ها صورت می گیرد البته گاهی اوقات سازمان ها با وضع اهداف سالانه تلاش دارند نحوه تخصیص منابع و توزیع آنرا تعیین نمایند وممکن است معیارهای مورد تاکید اهداف سالانه کوتاه مدت باشد و تخصیص منابع را با مشکل مواجه میکند و این تاخیر برای اجرای خط مشی زیان آور خواهد بود در حالیکه تخصیص به موقع امکان موفقیت اجرای خط مشی را افزایش می دهد.
6.ایجاد فرهنگ پشتیبانی خط مشی : سازمانهای اجرائی خط مشی باید قابلیتها و ظرفیتهای فرهنگی را جهت حمایت فعال نمایندوقتی جنبه هائی از فرهنگ را که مقاومت می کنند را تغییر دهند و جنبه های جدیدی برای پشتیبانی ایجاد نمایند . ایجاد فرهنگ پشتیبان در راستای حمایت از خطمشی ها با توجه به خط مشی هاو فرهنک پایدار ایجاد شود. فرهنگی می تواند پشتیبان خط مشی باشد که در بین گروههای ذی نفع نهادهای مدنی بخش خصوصی و مردم قابل پذیرش باشد معمولا خط مشی گذاران هنگام تصویب خط مشی ، خط مشی های فرعی جهت ایجاد فرهنگ حمایت کننده از خط مشی را تصویب می کند .
7.مدیریت منابع انسانی: مدیریت منابع انسانی باید در راستای اجرای موفقیت آمیز خط مشی ها فعال گرددو شرایط مناسب را اتخاذ نماید .اجرای موفقیت امیز خط مشی ها نیازمند افراد با ویژگیها و تخصصهای خاص است .برنامه ریزی برای جذب و استخدام این افراد و تعیین وظایف و واگذاری مسئولیتها از وظایف مدیریت منابع انسانی محسوب می شود. مدیران منابع انسانی باید برنامه های آموزشی جهت ارتقای توانمندیهای کارکنان و مهارتهای آنان اجرا و از برنامه های انگیزشی کارکنان از جمله مرتبط ساختن حقوق و مزایا با اجرای خط مشی غافل نشوند.
8.مدیریت تغییر و تعارض : تغییر خط مشی ها و یا اعلام خط مشی جدید برای اجرا شدن واکنشهای متفاوتی در بین مدیران و کارکنان به وجود می آورد .اختیارات و مسئولیت کارکنان دچار تغییر شده وروابط سازمانی به هم می خورد . و تنش بوجود می آید مدیران باید تلاش کنند تعارضات سازمانی که در نتیجه تغییر خط مشی حاصل شد به حداقل ممکن برسد .گاهی اوقات تعارضات از طریق مصالحه طرفین حل می شود و آنها را به سازشکاری و کاهش تنش ها تشویق می نمایند گاهی از طریق قضاوت نمودن و رو در رو کردن آنها سعی در اصلاح رفتار خود کنند ، اگر تعارض ها کاهش نیابد موجب مقاومت در برابر تغییر می شودو این منجر به افزایش هزینه های مالی و انسانی طولانی می گردد. عواملی دیگر مانند از دست دادن جایگاه سازمانی ، پرستیژ شغلی ، ترس از اخراج ، کاهش حقوق نیز در مقاومت کارکنان موثر است که باید این عوامل را از طریق برنامه ریزی تغییر، مشارکت و آگاهی دادن به کارکنان در مورد منافع و مزایای خط مشی و کاهش استرس ونگرانیهای شغلی برطرف نمود.
فصل هشتم
ارزیابی خط مشی
تعریف ارزیابی :
پس از اجرای هر خط مشی قضاوتها و اظهار نظردرمورد آن شروع می شود راجع به نحوه اجرای خط مشی یا اثرات و نتایج آن توسط خط مشی گذاران یا مجریان و اظهارنظرها واکنشهای مردم و افراد تحت تاثیر خط مشی ها نیز ارزیابی محسوب می شود ارزیابی به منظور بررسی اثرات خط مشی ها صورت می گیرد یعنی قضاوت در مورد تاثیرات خط مشی هاست .
ارزیابی و تحقیق ارزیابی :
تحقیق ارزیابی به جمع آوری تحلیل و تفسیر منظم اطلاعات و مرتبط با نیاز ، طراحی ، اجراو اثر خط مشی عمومی مربوط می شود و تمامی مراحل خط مشی گذاری را دربر می گیرد البته تحقیق ارزیابی در مراحل قبل از شکل گیری خط مشی با مراحل بعد از اجرا باید تمایز قایل شد روشهای تحقیق ارزیابی به صورت پیچیده تر بعد از اجرا به کار گرفته می شود .تجزیه و تحلیل سیستمها ، شبیه سازی ، مدلهای حمل و نقل ، تجزیه و تحلیل هزینه منفعت ازروشهای مشترک ارزیابی در مرحله شکل گیری خط مشی می باشد.
اهمیت ارزیابی خط مشی:
ارزیابی خط مشی شاخص هاومعیارهای مناسبی برای خط مشی گذاری ارائه می دهدنظام بازخوردتوانایی یادگیرنده بودن فرایندخط مشی گذاری وزمینه های خط مشی گذاری بهترراتقویت می نمایددرزیربه چندنکته مهم دراهمیت ارزیابی خط مشی ودرراستای تقویت خط مشی گذاری اشاره:
1.شناسایی هزینه ها – منافع عمل دولت:این شاخص براساس معیارهای اقتصادی ازمجله تحلیل هزینه – فایده برروی فایده هاومنافع وهزینه های ادلری وسیاسی به کارگرفته می شودوبرکارایی واثربخشی تاکیدمی کند.
2.یکپارچه نمودن اهداف خط مشی ها:معمولاخط مشی های عمومی دارای چندهدف عمده بوده که گاهی اوقات باهم متناقض می باشندارزیابی خط مشی یک چهارچوب مناسب برای یکپارچه سازی روابط ومتغیرهای اقتصادی –اجتماعی-سیاسی ارائه می دهد.
3.افزایش شفافیت اهداف خط مشی ها:اهداف بعضی ازخط مشی هابه روشنی قابل تشخیص نبوده وارزیابی آنهارامشکل می نمایدحتی ارتباط مردم – دولت راخدشه دارمی سازد،مردم نمی تواننددرک درستی ازاهداف وعملکردهای دولت داشته داشته باشنداماتلاش درجهت ارزیابی روش مندشفافیت اهداف راتقویت خواهدنمود.
4.ارتقاءپاسخگویی دولت:دولتهابرای ارائه گزارش جامع به مردم وآگاه ساختن مردم ازعملکردهاونتایج برنامه های خودبدون ارزیابی خط مشی می تواننداین کاررابکننددرحالیکه انتشارنتایج ارزیابی عملکردوبیان اطلاعات بدست آمده ازارزیابی توان پاسخگویی دولت راافزایش می دهد.
نکات موردتوجه درفرایندارزیابی :
فرایندنظارت وارزیابی هرگزینه وهرخط مشی بایدشرح داده شود.
معیارهابایدخاص ،قابل اندازه گیری وسنجش،دست یافتنی ومطابق بازمان باشند.
مسئولان ومجریان نظارت وارزیابی هرخط مشی بایدتعیین گردد.
دوره های زمانی ارزیابی وچگونگی گزارش دهی شرح داده شود.
حدنصاب موفقیت برای هرخط مشی دقیقاتعریف شود.
چالش های اجراوارزیابی خط مشی شناسایی وراه حل مناسب اندیشیده شود.
منابع انسانی موردنیازتحت آموزش قرارگیرندومهارت لازم رادرموردارزیابی خط مشی بیاموزند.
سازوکاردریافت بازخوردهاایجادشودوبازخوردهای دریافتی موردبررسی وملاحظه قرارگیرد.

اهداف ارزیابی خط مشی:
ارزیابی این امکان رادراختیارمقامات عالی دولت وسیاستمداران قرارمی دهدکه درجریان فراینداجرای خط مشی وچگونگی عمل دولت قرارگیرند.
عملکردرخط مشی بااهداف تعیین شده تطبیق داده می شودومیزان انطباق آنهایاشکاف عملکردی روشن می گرددارزیابی این امکان رافراهم می آورد.
خط مشی گذاران ومجریان اطلاعات لازم درخصوص تاثیرات حاصل ازاجرای خط مشی ببینند.
ارزیابان بررسی می کنندآیا مداخله دولت برای تداوم واستمرارخط مشی لازم است میزان مداخله دولت ،مداخله بخش خصوصی ومردم چقدربوده وچه سازوکاری بایدانجام شود.
ارزیابی نقاط قوت وضعف اجرای قانون رانشان می دهدومجریان رادربهتراجراکردن یاری خواهدنمود.
تطبیق نتایج خط مشی باهزینه های انجام شده میزان مقرون به صرفه بودن وتوجیه اقتصادی خط مشی هارانشان می دهد.
ارزیابی باعث می شودببینیم خط مشی تاچه اندازه توانسته مسئله موردنظرراحل کنددولت به لحاظ تاثیریک مسئله الزام داشته باشدتاثیرات خط مشی رادرراستای برطرف ساختن معضلات عمومی بسنجد.
مراحل ارزیابی خط مشی:
ارزیابی ازهمان آغازانتخاب مسئله عمومی تاجست وجوی راه خل هاوبعداجراانجام می پذیرددرکل فرایندارزیابی قبل ازتصویب خط مشی به دو مرحله ارزیابی قبل ازتصویب وارزیابی بعدازتصویب خط مشی تقسیم می شود.ارزیابی قبل ازتصویب خط مشی به سه مرحله فرعی تر(اولیه،ثانویه،نهایی)تقسیم می شوددرسطح اول اطلاعات به صورت مشاوره غیررسمی جمع آوری وموردبررسی وپالایش قرارمی گیرددرسطح دوم گروه های ذی نفوذوافرادتحت تاثیرخط مشی که مکانیزمی رسمی نظرخواهی می شودودرسطح سوم جمع بندی نهایی دومرحله قبل درموردراه حل انتخابی می باشداین مرحله تشخیص مسئله وجست وجوی راه حل هازمان براست.مرحله پس ازتصویب خط مشی اززمان اجرای خط مشی شروع ونحوه اجرای خط مشی چگونگی تاثیرگذاری آن موردارزیابی وشاخص هامعیارهای دقیق جهت بررسی میزان تاثیرات خط مشی دررفع مسئله صورت می گیرد.
انواع ارزیابی:

ارزیابی رسمی ومراحل آن :
ارزیابی رسمی توسط دولت یاپارلمان دستگاه اجرایی انجام می شوداین ارزیابی به موجب قانون برعهده دستگاه های اجرایی گذاشته می شود.سازمانهای مسئول کارارزیابی را بصورت دوره ای ودرفواصل زمانی منطم انجام می دهند وباجمع آوری اطلاعات وآمارمربوط به نحوه انجام کارازطریق تحقیقات علمی ،روش های آماری وکمی گزارش های تخصصی فراهم می نمایندارزیابان عملکردرسمی درتطبیق بااستانداردهاصورت می گیردناکارآمدی دستگاه های مسئول ارزیابی رسمی باعث افزایش هزینه هامی شودنامناسب بودن روش ها،عدم تناسب شاخص هابااستانداردها ،ماهرنبودن منابع انسانی وهمچنین چندهرمی بودن خط مشی سبب پیچیدگی ارزیابی می شودمراحل ارزیابی رسمی :
شناسایی:درمرحله شناسایی اهداف خط مشی شناسایی واینکه ازچه معیارهیی برای ارزیابی خط مشی استفاده شودتعیین می گردد
اندازه گیری:شاخص های تعیین شده مرحله اول که درارتباط باهدف می باشدحهت سنجش اهداف به کارگرفته می شوند.
تجزیه ،تحلیل،برای دستیابی به نتیجه ارزیابی داده های جمع آوری شده مورداستفاده قرارمی گیرد.
توصیه:مرحله توصیه مرحله ای به شدت تجویزی است.نتیجه ارزیابی ممکن است ارائه پیشنهادبرای خاتمه دادن به خط مشی یاتکرارخط مشی و...صورت می گیرد.براساس خوب یابدبودن حکم به کاهش یاافزایش می دهد.
ارزیابی غیررسمی:
چندهدفی بودن خط مشی ها،هم پوشانی مسائل اقتصادی، سیاسی ،اجتماعی وپرهزینه بودن بررسی هاکارارزشیابی رسمی رامشکل می کنداین محدودیتهاسبب می شودگروه های مختلف مردم ،احزاب ،سازمان های خصوصی وغیردولتی به طورکلی همه افراددرامرارزیابی خط مشی دخالت نمودونطرخودرابه شیوه هایی غیررسمی بیان نمایند.ارزیابی غیررسمی معمولاتوسط افرادوسازمانهایی صورت می گیردکه ماموریتی دراین زمینه ندارندامابه علت برخورداری ازگرایش سیاسی یانفع شخصی اقدام به ارزیابی برنامه های دولت می کننداین گونه ارزیابی هافنی وپیچیده نیست درمقایسه باارزیابی رسمی غالبابه ایجادتغییرات مطلوب یاتغییریک خط مشی منجرنمی شوداماروش های ارزیابی غیررسمی هنوزیک روش معمول باقی مانده است ویک روش گسترده وفراگیرنسبت به برنامه هاوخط مشی های دولت است وبیشتررویکردسیاسی به خودمی گیرد.
فرایندسیاسی به روش های زیرنتیجه ارزیابی رابه فرایندخط مشی گذاری بازخوردمی نمایند:
نظارت قانونی:این نوع نظارت توسط کمیته های تحقیق وبازرسی برروی سازمانهای اجرایی صورت می گیرددارای منافع نهان فراوانی است بعضی ازنطارتهای مستمرودائمی وگاهابعضی موقتی انداین نظارت کاملاقانونی ودرزمینه های کلی مانندتشخیص مسئله عمومی ،چگونگی اجرای خط مشی ،اعمال ابلاغ ،نظراین کمیته هابه خط مشی گذاران گزارش می شود.
کمیسیونهای ریاستی نوعی دیگرازنظارت قانونی ممکن است تعدادآنهاکم باشداین ارزیابی هاممکن است به صورت سیستماتیک ومنظم پیگیری شودبرروی یک مسئله خاص متمرکزشده ومسئله عمومی وجوانب آن راتشخیص وبرای حل آن پیشنهادمی دهندایت ارزیابی هم چنین نحوه اجرای خط مشی موردنظراست ویااینکه پیامدهای یک خط مشی راموردتجزیه وتحلیل ورفتاروواکنش مردم درصورت رضایت استمرارخط مشی درصورت عدم رضایت اصلاح تغییرخاتمه خط مشی می دهند.
بودجه بندی:یکی ازویژگیهای خط مشی خوب سهل الوصول بودن وکم هزینه بودن مرحله اجراوارزیابی است بودجه بندی مبنایی برای ارزیابی خط مشی بوده وازطریق بودجه اختصاص یافته می توان مبنای قضاوتهاونوع وشاخص آنهاراتغییرداد.
مطبوعات درامرارزیابی غیررسمی:مطبوعات خط مشی هاراازطریق تاثیرشان درجامعه موردارزیابی قرارمی دهدوخز مشی هایی که زیان آورمنافع گروهی وفردی باشندبه شدت موردانتقادقرارمی گیرندقدرتمندی مطبوعات سبب شده دولتهانیزباایجادارتباط سیاسی وپشتیبانی گروهی ازمطبوعات ورسانه ها برنامه های خودرادرارزیابی غیررسمی جلوه داد.
مداخله گروه های ذینفع:اظهارنظرسازمانهای غیردولتی ،سازمانهای خارجی ومنطقه ای درارزیابی خط مشی هاازنوع ارزیابی غیررسمی است گروه های ذینفع باانتشاربیانیه ،سمینارهاوواکنش های سیاسی واجتماعی ارزیابی خودراازخط مشی هابیان می دارند.سازمانهای منطقه ای وبین المللی هم ازروش های دیپلماتیک ارزیابی های خودراازخط مشی دولت بیان وموجب تحریک افکارعمومی وجلب حمایت یاتضادجهانی بابرنامه های دولت خواهدشد.
سوت زدن :حرکت اعتراضی یااصلاحی یک فردمحبوب اجتماعی یاسیاسی جهت اصلاح امورعمومی یاتوقف اجرای یک خط مشی ازاین نوع ارزیابی هامی باشد.
روش شناسی ارزیابی خط مشی ومحدودیت های آن:
اهداف ارزیابی رسمی به دلایل مختلف دست یافتنی نیستند. بعضی ازاین دلایل به ماهیت درونی ارزیابی رسمی وبرخی دیگردرنتیجه محدودیتهای محیطی است باوجوداین محدودیتهابرای اتصال زنجیره مراحل می توان ازرویکردمعرفت شناسی به ارزیابی خط مشی تلاش کرد.انواع ارزیابی رامی توان می توان درطول یک پیوستارکه دوحدنهایی آن رامحدودکرده انددریک حدارزیابی هنجاری ودرحددیگرتحقیق علمی قراردارد،البته هیج آزمایشگاهی برای خط مشی وجودنداردوتحقیق علمی بسیاروقت گیر(هزینه بردار)است طراحی واجرای آن مشکل است تضمینی برای به کارگیری نتایج تحقیقات علمی نیست.استنباط علی هم یک امرنامعلوم است به همین جهت وشایدمحدودیت های دیگرکنترل وجداسازی عوامل علی دست نایافتنی هستندارزیابی خط مشی عمومی مهم،پرهزینه وافراطی استخط مشی گذاری بایدازبازخوردهااستفاده نمایدارزیابی اساسی(قائم به ذات)ازروش های تحقیق علمی وروش رسمی کمترسخت گیری می نمایدبرای این کاراجرایی تروعمل گراترمی باشد.
انواع ارزیابی ازنظرروش شناسی:
ارزیابی فرایند:ازطریق ارزیابی فرایندی فعالیت هاواقدامات اجرایی مربوط به خط مشی موردبررسی قرارگرفته واشکالات ونقایص کشف می شونددراین روش ارزیابی برکارآیی روش هاتاکیدمی شودوتلاش می شودبارفع نقص قوانین ومقررات برنامه هاوخط مشی های درحال اجرابهبودیافته ارزیابی فرایندازنوع نظارت رسمی واداری است که ازمیزان صحت اجرای قوانین بازرسی به عمل آورداین ارزیابی سازوکارهایی که مناسبت بیشتری برای انجام کاردارندرامشخص می نمایدوبه اصلاح مقررات موجودکمک می کند.
ارزیابی کلی:پیامدهاواثرات اجرایی خط مشی راموردبررسی قرارمی دهداین ارزیابی اثربخشی کلی خط مشی هارا موردبررسی قرارمی دهدتعیین می کندخط مشی ها تاچه حدی به اهداف پیشنهادی دست یافته اندشناسایی اهداف خط مشی وارزیابی تاثیرگذاری آنهاازنتایج این ارزیابی هستند.

فصل نهم
تغییر و خاتمه خط مشی

مفهوم تغییر خط مشی :
تغییر خط مشی که پیامد مرحله ارزیابی خط مشی است عامل پیوند دهنده چرخه های خط مشی که برای دستور کار مرتب خوراک تدارک می بیند فرایندی پویا و پیوسته که از نیاز خط مشی به تعدیل و تطبیق با تغییرات محیطی نشات می گیرد . تغییر خط مشی ممکن است منجر به تغییر اهداف خط مشی شود و خط مشی جدیدی جایگزین شود یا منجر به تغییر ابزار خط مشی یا فرایند اجرائی آن شود در این صورت سازوکارهای داخلی سازمانهای مجری دگرگون خواهد شد تغییر در خط مشی ممکن است ملموس نباشد یا در کوتاه مدت اتفاق بیفتد سازمانهای مجری ماهیت محافظه کاری دارند و در برابر تغییر مقاومت می کنند . بعضی از تغییرات در خط مشی ها برنامه ریزی شده و هدفمند است و بر اساس شناخت و آگاهی صورت می گیرد . اما گاهی اوقات تغییر انفعالی بوده و از سر ناچاری و الزامی می باشد .تغییرات انفعالی واکنش در مقابل اقدامات عوامل محیطی است تفاوت بین تغیرات برنامه ریزی شده با تغییرات انفعالی در میزان و تحقق تغییرات است .خط مشی گذاران و سازمانهای مجری با هدف تغییرات برنامه ریزی شده در خط مشی تغییرات با سطح وسیع را اعمال می نمایند.
تغییر و یادگیری سازمانی :
تغییر و خاتمه خط مشی فرایندی مستمر و پویایی است که هر چه خط مشی را به چرخه ی دیگر متصل می کند .در آن صورت با تقویت یادگیری ( تغییر پایدار در رفتار) مطابقت دارد تغییر خط مشی ها نوعی یادگیری آگاهانه است که در آن اشکالات و نقایص شناخته می شوند و از طریق تغییر در خط مشی ها کمبودها برطرف می شود . خط مشی گذاران در این نوع یادگیری دنبال کسب قدرت بوده و سعی می کنند اشتباهات خود را کشف و از طریق تغییر خط مشی ها برطرف نمایند . دیدگاه دیگری برعکس دیدگاه اول که یادگیری را امری برنامه ریزی شده می داند و تغییر در خط مشی را نتیجه تغییرات محض می داند تغییر و خاتمه جزء فرایند خط مشی گذاری است علت این که عده ای آن را جزء فرایند خط مشی گذاری به حساب نمی آورند تاخیری است که در جریان تغییر و خاتمه خط مشی ها بوجود می آید .
عوامل تعیین کننده تغییر خط مشی: عواملی که دولت را وادار به تغییرات برنامه ریزی شده در خط مشی ها می کند :
تهدید اهداف حاکمیت : گاهی اوقات بقای کشور مورد تهدید واقع می شود خط مشی گذاران خود را در شرایطی می بینند که با تغییر خط مشی ها تهدید را رفع نموده و خطرات ان را کاهش می دهند . تداوم آثار سوء بعضی از خط مشی ها سبب نوعی هرج و مرج در جامعه می شود رهبران از طریق اصلاح مستمر نباید اجازه دهند چنین شرایطی بوجود اید اما اگر چنین شرایطی بوجود آمد رهبران باید دسنت به کار شوند و خط مشی ها را در سطحی وسیع اصلاح نمایند نگرانی مردم در این شرایط در اوج قرار دارد و امور از هم گسیخته شده است چاره ای نیست جز این که دولت دست به اقدامات شدید بزند و تغییراتی اساسی در خط مشی بوجود آورد هر چه سیستم بازخورد خط مشی گذاری در این زمینه حساس تر باشد موفق تر و سریع تر عمل خواهد کرد.
سود عملکردها : زمانی که مردم نسبت به عملکردهای دولت ناراضی اند نیاز به تغییر خط مشی احساس می شود عملکرد ضعیف خط مش یها در مقایسه با عملکرد مورد انتظار بیانگر وجود نوعی مسئله است .وجود مسئله باعث می شود مدیران در پی روشهای جدید برآیند و دفع کردن کنونی خط مشی ها را از حالت انجماد در آورند. کشور در این حالت با مسائل و مشکلات بسایر جدی روبرو بوده و اگر خط مشی گذاران چشمان خود را در برابر واقعیتها ببندند وقبول نکنند خط مشی ها مشروعیت و مقبولیت حکومت را رو به زوال می برند دیری نخواهد پائید که خط مشی ها از حرکت باز می مانند و توده های مردم واکنشهای منفی نظیر تظاهرات و اعتصاب و .......... اعتراض خود را نشان می دهند این وضعیت در نتیجه خط مشی های جاری در جامعه بوجود آمده رهبران را مجبور می کند تا سود عملکردها را کاهش و خط مشی ها را تغییر دهند.
ساختارهای ناکارآمد و ضعیف : ساختارهای سازمانی مجری خط مشی یکی از عوامل موفقیت خط مشی ها هستند. ساختارهای سازمانهای مجری خط مشی یکی از عوامل موفقیت خط مش یها هستند اما گاهی اوقات همین ساختارها توانائی نشان دادن واکنش مناسب نسبت به تغییر محیطی ندارند و به شدت ضربه پذیر می شوند در همین حال خطمشی های خوب هم نتایج مطلوب بر جای نخواهد گذاشت و مردم از دولت دلسرد و نگران می شوند ضعف عملکرد دولت بعضی اوقات ناشی از ضعف ساختارهای سازمان مجری خط مشی اند بهبود این وضعیت تغییر در ساختارهای سازمانی را می طلبد برای مثال : کاهش سطوح سازمانی یا ادغام آنها یکی از نمونه های تغییر در خط مشی ها می باشد این باعث خواهد شد سازمانها افقی تر و مسطح تر و رابطه مدیران عالی با سطوح عملیاتی گسترده تر شود .تغییر در ساختار ها از طریق تغییر در فرایند اجرای خط مشی گذاری و تغییر در ابزار خط مشی ها تحقق می یابد.
فرصتهای توسعه وپیشرفت: کشورها مانند سازمانها به محیط خود وابسته و گاهی اوقات شرایطی در محیط خارجی بوجود می اید که برای رشد و توسعه کشور حائز اهمیت است اما خط مشی ها اجازه بهره برداری از آنها را نمی دهد تغییرات محیطی فرصتی طلائی برای بهره برداری وپیشرفت کشور بوجود آورده که نیازمندسرعت عمل خط مشی گذاران است خط مشی گذاران باید با شرایط برنامه ریزی شده ای تغییر در خط مشی را در دستور کار قرار دهند این تغییرات ممکن است از طریق اعمال تغییر در خط مشی ها، سازمانهای مجری اعمال شود این گونه تغییرات معمولا مورد توافق اجماع اند اما در محتوا و نحوه اجرا اختلاف شدیداست.
مخالفت و فشار گروههای ذی نفع : در مخالفت گروههای ذی نفع، خط مشی گذاران پیشنهاد شان را نه تنها نمی پذیرند بلکه در پذیرش آن اکراه هم دارند گروههای ذی نفع و ذی نفوذ در جامعه صاحب قدرت اند .عدم تطبیق خط مشی ها یا منافع شان به عنوان مخالف اقدام می کنند و خواهان تغییر در خط مشی ها هستند اگر پیامد خط مشی ها منافع انهارا به خطربیندازدتعارض بین دولت و گروههای ذی نفع شدت می یابد و درنتیجه دولت در شرایطی قرار می گیرد که در جهت آرامش مامور است که کاهش تنشها رادر جامعه از طریق تغییر خط مشی ها آرام نماید گروههای ذی نفوذ معملا ائتلافها و خوشه های قدرت تشکیل می دهند تا تغییر خط مشی را به دولت بقبولانند . اگر تعارض بین نتایج خط مشی و منافع عمومی ملموس نباشد امکان شکل گیری ائتلاف کاهش می یابد هر چه وابستگی گروههای ذی نفوذ به دولت بیشتر باشد قدرت آنها در اعمال تغییر کمتر است در حالی که ضعیف بودن وابستگی احزاب به دولت یا وابستگی بیشتر دولت به آنها ، قدرت آنها را در اجرای تغییر بیشترمی نماید و دولت را ناچار به پذیرش تقاضای آنها می کند.

الگوی تغییر در خط مشی ها:
الگوی فرایند سیاسی خط مشی گذاری : این الگو خط مشی گذاری را صحنه رقابت دو گروه رقیب و مخالف ترسیم می کند که تا آخرین مرحله فرایند خط مشی گذاری این رقابت ادامه دارد . این الگو خط مشی را حاصل رویاروئی و میزان تعادل قدرت این دو گروه می داند . آنها در مرحله قبل از تصویب تلاش می کنند با کاهش قدرت رقیب نظر خود را اعمال وخط مشی را مطابق نظر خود به تصویب رسانند اگر موفق به این کار نشوند میزان رقابت را به اجرای خط مشی می کشانند و حتی در مرحله ارزیابی نیز این رقابت ادامه خواهد داشت تداوم رقابتهای سیاسی ( تلاش گروه مخالف خط مشی در اجرای تغییر) سبب اتصال چرخه خط مشی به چرخه بعدی می شود.
الگوی کرت لوین : الگوی تغییر کرت لوین رقابت دو دسته نیرو، نیروهای پیش برنده، نیروهای بازدارنده تغییر را مورد تحلیل قرار می دهد که با الگوی فرایند سیاسی خط مشی گذاری قابل تطبیق است . در این میدان رقابت یک دسته نیروهای طرفدار تغییر بوده درجهت اجرای آن فشار می آورند این نیروها ، نیروهای جلوبرنده و بازدارنده بوجود می آید خط مشی ها در جهت تضعیف نیروهای بازدارنده و تائید نیروهای جلوبرنده مورد تصویب قرار گرفته و اجرا می شوند پشتیبانی و تائید رسانه ها و حمایت سازمانهای دولتی ازنیروهای جلوبرنده و احزاب مخالف ، گروههای ذی نفع ، نمایندگان مخالف محلی از نیروهای بازدارنده محسوب می شوند.
انواع تغییر :
دراصلاح و تغییر خط مشی اهداف و خط مشی هایبالا دستی به قوت خود باقی می مانند و تغییرات در بعضی از جنبه ها و حاشیه های خط مشی صورت می گیرد .
انواع تغییر در خط مشی ها :
تغیر در فرایندها و ساختار انجام کار : این تغییر معطوف به نحوه انجام فعالیتهای مرتبط با اجرای خط مشی ، ارتباطات سازمانی، فعالیتهای اجرائی، ویژگی موسسات اجرائی مانند تعداد کارکنان میباشد این تغییر به مجریان حکم می کند که چگونه خط مشی ها را درک کنند و آن را چگونه بیان کنند و اقدامات اجرائی تا چه اندازه با اهداف خط مشی هماهنگی دارد . تغییر در فرایند رهنمودهای انجام کار را مورد بررسی قرار می دهد در این نوع تغییر با مهم دانستن میزان تحقق اهداف زیر ساخت اجرائی و دستورالعمل روشنی برای مجریان فراهم می آید تا فعالیتهای مراحل مختلف خط مشی گذاری بهبود یابد و تاکید آن بر اصلاح فرایند و روشهای اجرای هر مرحله از خط مشی گذاری است .
تغییر در ابزار خط مشی : این تغییر بیشتر معطوف به انتخاب ابزار در اجرای خط مشی می باشد تغییر در ابزار خط مشی نتیجه بررسی و ارزیابی ابزارها و روش خط مشی گذاری می باشد ابزارها قابلیت جابه جائی دارند مثلا دولت برای اجرای خط مشی خاصی از روش دموکراتیک ودولت دیگری با تغییر ابزار از روش استبدادی استفاده می کند . ابزارها تحت شرایط مختلف اجتماعی ، فرهنگی ، سیاسی و فنی تغییر می کنند . اولویت دولتها، وسعت مشکل، زمینه مشکل و................ در انتخاب ابزار خط مشی دخالت دارند و فرهنگ سازمانی و فرهنگ عمومی نیز در انتخاب ابزار موثرند . فرهنگ عمومی تاثیرات بیشتری در تغییر اهداف خطمشی بوجود می آورد وفرهنگ سازمانی تغییراتی را در ابزار موجب می شود. ابزارها ممکن است جنبه فنی داشته باشد بعضی وقتها نیز این تغییرات با فشارهای سیاسی صورت می گیرد.
تغیر در اهداف و ماهیت خط مشی : این تغییر معطوف به اهداف خط مشی می باشد . تغییر در اصول و اولویتهای سیاسی حاکمان، دولتها برای رهائی خود از خطراتی نظیر کاهش مشروعیت ، ضعیف شدن اقتدارشان درجامعه ، خط مشی ها را قربانی می کنند یا این که آنها را تغییر داده و اصلاح می کنند .گاهی اوقات تغییرات بیش از آنکه هدفی مانند کاهش سود عملکرد دولت داشته باشد با توجیهات سیاسی صورت می گیرد.
روشهای ایجاد تغییر در خط مشی ها : ( دولتها با چه دولتهائی در خط مشی های خود تغییر ایجاد می کنند؟)
شناسائی نیاز واقعی به تغییر در خط مشی : شناسائی شرایطی که تغییر در خط مشی را ضروری می نماید . پیشنهاد دهندگان تغییر بایداز مساله بوجود آمده یا فرصت ایجاد شده به طور دقیق آگاه شوند علائم و نشانه هائی از سوء عملکرد خط مشی ، نگرانی و نارضایتی افراد درگیر خط مشی و ضعف عملکردها را شناسائی کنند این اقدام سبب می شود دیگران ضرورت تغییر را بپذیرند و در راستای تغییر مشارکت نمایند.
ارائه پیشنهادات با گزینه های مناسب: هرچه گزینه های پیشنهادی برای جایگزینی و تغییر در خط مشی به لحاظ سیاسی و فنی توجیه بیشتری داشته باشند مقاومت در برابر تغییر کمتر شده و تغییرات راحت تر صورت می گیرد . بعضی از دولتها روشهای رسمی و راحتی برای دریافت نظرات مردم ایجاد نموده اند در این راستا می توان گروهی را مامور کرد تا شرایط را به طور دقیق مطالعه نموده و جوانب خط مشی را که باید تغییر نمایند تعیین شود .
کسب حمایت خطمشی گذاران رسمی: برای اینکه تغییر در خط مشی موفق شود سازمان مجری خط مشی قانون گذاران باید از تغییرات حمایت کنند اگر مخالفتهای قانونی زیاد باشند تغییر در خط مشی با موانع زیادی روبه روخواهد شد و به وقوع نخواهد پیوست . مدیران عالی نیز باید نظر مساعد زیردستان خود را براجرای تغییر جلب نمایند سازمان مجری خط مشی هم باید حمایت مدیران عالی خود را کسب نماید .
طراحی برنامه تغییرات تدریجی : ارائه یک طرح کلی برای تغییر ، مقاومتهای جدی به وجود می آورد هزینه های مالی تغییر خط مشی یکی از موانع جدی و از بهانه هی دولت مردان برای عدم اجرای تغییر خط مشی می باشد . برای عملی نمودن تغییر باید طرحی را که برنامه تغییرات را به صورت چندگام و مرحله تعریف نموده و در هر مقطع زمانی یک بخش آن اجرا شود اجرای برنامه تغییر به صورت تدریجی مقاومت را کم و اجرا را راحت می کند ودر صورت شکست هزینه های آن هنگفت نخواهد بود.
مشارکت دادن نهادهای مدنی: اجرای بعضی از تغییرات به گونه ای است که سازمانهای مسئول به تنهائی نمی توانند آن را اجرا کنند . شناسائی نیاز به تغییردریافت اطلاعات راجع به ضعف عملکردها و پیامدهای سوء آن مستلزم همکاری نهادهای مدنی است و کسب حمایت لازم برای ایجاد تغییر ارائه پیشنهادات برای تغییر نیازمند مشارکت و حضور با انگیزه نهادهای مدنی است که ممکن است خود ذی نفع هم باشند.
برطرف نمودن موانع تغییر خط مشی: یکیاز موانع جدی تغییر در خط مشی عدم شناخت ماهیت تغییر است فقدان اطلاعات کافی سازمانهای مسئول خط مشی گذاران می تواند عاملی باشد که مخالفت آنان با تغییر را برانگیزانند .کم اطلاعی ، عدم اطمینان را تشدید و سازمان ها و افراد را نگران دریافت نتایج منفی می نماید . عدم سازگاری تغییر در خط مشی با فرهنگ و ارزشهای حاکم بر جامعه مقاومت را در برابر تغییر زیاد می کند .تهدید ارزشهای حاکم بر جامعه که ارزشها مورد حمایت مردم اند حساسیت توده مردم را برانگیخته و باعث تظاهرات و تحصن و......... می شوند. وتغییر با شک روبرو می شود حتی شرایط سازمانی و موسسات مجری در جامعه نیز می توانند برای اجرای تغییر مانع تراشی کنند از آنجا که این گونه سازمانها محافظه کارند و بیشتر به ثبات و حفظ نظم برای کارائی و اثر بخشی بیشتر معتقدند در مقابل تغییر خط مشی مقاومت می کنند .تغییر در سازمانهائی مورد استقبال قرار می گیرد که سازمانها ارگانیک بوده و کارکنان خود را به تغییر عادت داده اند افراد درون فرایند خط مشی گذاری افرادی که به طور رسمی فعالیت می کنند
فصل دهم
رویکردهای تجزیه و تحلیل
چالشهای خط مشی گذاری :
پیچیده تر شدن محیط اهداف ، ابزارو روش شناسی خط مشی ها را مورد تهدید قرارداده است ، البته فرصتهای گسترده ای نیز جلوی آن ایجاد می نماید . خط مشی گذاری عمومی از طرفی به عنوان رشته ای علمی – پژوهشی مورد توجه قرار گرفته و از طرفی دیگر خط مشی گذاری به حرفه ای مبدل گشته که افراد حرفه ای با رعایت شاخصهای خاص می توانند در فرایند خط مشی گذاری عمومی مشارکت نمایند. عده ای نیز خط مشی گذاری عمومی را به عنوان فرایند تبدیل اولویت های دولتمردان به برنامه ها و خط مشی ها می دانند. عواملی مانند تغییر نقش دولتها ، تعریف مسئولیتهای جدید حاکمان ، رویکردهای جدید اداره امور عمومی ، انتظارات جدید شهروندان مسائل و موضوعات پیش آمده در در عرصه ملی و جهانی از عواملی هستند که به پیچیده تر شدن محیط خط مشی ها می انجامد .
روش شناسی خط مشی گذاری :
مسائل مختلفی برای تجزیه و تحلیل خط مشی ها و ارزیابی آنها باعث شده که هر شرایط روشهای خاص خود را بطلید . روشهائی که به تناسب زمان ، مکان ، موضوع ، و....... باهم متفاوتند این محدودیتها تا آنجا پیش رفته که تحقیقات مربوط به خط مشی ها بیشتر به صورت موردی پذیرفته شده ، تحلیل مسائل به ابزار تجزیه تحلیلی خاصی نیاز د اد و بررسی اصول حاکم برآن ابزارها روش شناسی خاص خود را می طلبد. بحث پیرامون روش شناسی خط مشی گذاری از مرز توجه صرف به روشها عبور کرده است روش شناسی خط مشی گذاری از یک سو به بررسی خط مشی ها و از سوی دیگر برنتایج عملی حاصل شده آنها تاکید دارد . روش شناسی پژوهشگر را یاری می کند تا کاربرد خط مشی گذاری را و اثرات آن رادقیق تر بداند روش شناسی خط مشی گذاری می تواند ارتباط ساختار گرایانه ، تفسیر گرایانه یا واقع گرایانه داشته باشد.
واقع گرایان در پی کشف حقیقت اند در تلاش اند تا ببینند چه امری حقیقت و چه امری خلاف حقیقت است . تاکید ابزار گرایان بر افزایش توانائی پیش بینی می باشد به همین جهت روش آنها در مطالعات خط مشی و تعیین اثرات آن بر جامعه باهم متفاوت است . تفسیر گرایان در تلاش برای باز شناسی عقاید خط مشی گذار و روههای ذینفع و بازیگران خط مشی می باشند . تفکر ابزار گرائی با واقع گرایانه سازگاری ندارد . زیرا ابزار گرائی مفروضات غیر واقعی را برای تحقق خود تعیین می کند.
دو گانگی های خط مشی گذاری :
مشارکت عمومی در مقابل مشارکت گروه خاص : بعضی از مدلهای خط مشی گذاری مبین آن است که اقلیت خاصی به عنوان نخبگان باید به تعیین خط مشی ها بپردازند و نیازی به راههای مشارکت عمومی نمی بینند نخبگان با داشتن صلاحیت و آگاهی بهتر می توانند خط مشی گذاری کنند عامه مردم هم باور دارند که طبقه حاکم ونخبگان مطالح آنها را تشخیص نخواهد داد مسدود بودن راههای مشارکت عمومی از یک طرف و تقاضای جامعه برای حضور فعال از طرف دیگر چالشی ایجاد کرده است.
نگاه دوگانه به تخصص در خط مشی گذاری : بعضی از دانشمندان عقیده دارند خط مشی گذاری یک تخصص ویژه است و خط مشی گذاران باید از تخصص لازم برخوردارباشند . افرادی دیگر معتقدند خط مشی گذاری امری تخصصی نیست و تحلیل گران خط مشی در همه حوزه ها می توانند اظهار نظر نمایند مهم آن است که افراد درگیر خط مشی با روشهای عمومی خط مشی گذاری و نحوه اجرای آن آشنا باشند.
خط مشی گذاری ملی در برابر خط مشی گذاری محلی : باید به سازمانها و مسئولان محلی اجازه داده شود که خط مشی گذاریها به صورت محلی صورت گیرد این امر همراه با دخالت سازمانهای محلی ، نیاز های کلی منطقه ای و مصلحت مردم ساکن آن نواحی را بهتر منعکس می کند .
آینده نگری و حال نگری : در کشورهای جهان سوم توجه مفرط به حال و نقد آن برنامه ریزی برای آینده وجه خط مشی گذاری در این کشورهاست نیازهای فعلی جامعه گسترده و پیچیده است پس غفلت از آینده خطرناک است . حاکمان رویاهای خوش خود را در شرایط گذشته جست و جو و عده ای به شرایط فعلی دلخوش کرده اندتجربیات گذشته باید بر روی پل زمان حال سوار شود و برای آینده مطلوب به کار گرفته شود.
قانون گذاری بهتر : ( قانون گذاری بهتر چگونه سازوکار مراحل مختلف خط مشی گذاری را به چالش می کشاند)
قانون گذاری بهتر به منظور ارتقاء کیفیت قوانین و مقررات و اصلاح و تغییر آنها در جهت خط مشی گذاری بهترو اعمال حاکمیت مطلوب در راستای ارتقاء کیفیت زندگی در رفاه عمومی مطرح گردیده است . قانون گذاری خوب از اصولی پیروی می کند که نتیجه آن استخراج قوانین خوب است اصولی که مثل تناسب هزینه – فایده وضع قانون – شفافیت قانون – تمرکز قانون برمشکل اصلی و پاسخگو بودن قانون که بتواند خط مشی گذاران و عامه مردم را قانع سازد .خط مشی گذاری در راستای قانون گذاری خوب باید تغییر یابد قانون گذاری بهتر فرایند خط مشی گذاری در کشورهای در حال توسعه که قوانین و مقررات تکراری ، متناقض و پیچیده دارند را به چالش می کشاند در عین حال این انتظار و توقع در مردم ایجاد می کند که از حاکمیت قانون تبعیت نمایند . لذا خط مشی ها باید شفاف ، دقیق، فراگیرو ........... باشند .این نقطه اتصال خط مشی گذاری بهتر و حکمرانی خوب است تا زمانی که پیوند زیان آور غالب بین خط مشی گذاری بهتر و حکمرانی خوب باشد شرایط مناسب برای قانون گذاری خوب وجود ندارد .
دوگانگی های توسعه خط مشی گذاری را با چه چالشی مواجه ساخته است ؟
-توسعه در برابر عدم توسعه یکی از مسائل دوگانه است بعضی از متفکران و حاکمان توسعه با بررسی آثار توسعه براساس تجربه کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته ، توسعه را دشمن شماره یک بشریت می دانند و خواهان عدم توسعه اند . آنها باور دارند توسعه یکسری معضلات ایجاد کرده است که از اهداف توسعه نیست و حکومتها نیز نمی توانند پیامد آن را کنترل کنند نظریه عدم توسعه درا به عنوان راه حل معضلات می دانند اما انفجار جمعیت، بیکاری فزاینده ، تخریب منابع ، کمبود شدید غذا ، عواملی هستند که نمی توان انها را به حال خود رها کرد این مسائل از یک طرف مداخله دولت را می طلبد و از طرف دیگر بخشی از آنها را نتیجه مداخله دولت می دانند اینها دولت را بر سر دو راهی قرارداده که خط مشی ها توسعه گرایانه باشد یا عدم توسعه گرایانه ؟
-معضل دیگر دوگانگی توسعه ، توسعه روی در مقابل توسعه بودن است . اهداف خط مشی گذاران تحت تاثی عوامل عمومی قرار می گیرد مفاهیم و ایده هائی که از گوشه و کنار جهان مطرح می شوند قابل انکار نیستند بکارگیری آنها نیز تابع شرایط داخلی کشورها می باشد پس فشارهای محیطی و شرایط داخلی ترکیبی از هر دو عامل برون زا ودرون زا را ضرور ی می سازد.
-خط مشی گذاران در تلاش برای وضع خط مشی هائی هستند که خوداتکائی و استقلال کشوررا دنبال کند. دوگانگی خوداتکائی و استقلال در مقابل وابستگی چالشی دیگر است که در هنگام اتخاذ موضع نسبت به توسعه سرراه خط مشی گذاران است .کشورهائی که از منابع غنی برخوردارندکمتر به کشورهای دیگر وابستگی دارند اما کشورهای فقیر برای توسعه نیازمند وابستگی اند .
-رشد در مقابل توزیع یکی دیگر از دوگانگی های توسعه است اگر توزیع عادلانه منابع و برابری افراد در استفاده از فرصتها و امکانات رااز اهداف حکمرانی خوب و همچنین قوانین گذاری بهتر بدانیم خط مشی ها به سمت خط مشی های توزیعی مجدد تمایل دارند اما چالش از آنجا پیدا می شود که آیا این گونه کشورها قبل ازرشد یافتن چیز زیادی برای توزیع دارند یا خیر ؟
چالشهای دیگر از قبیل واردات در مقابل صادرات ، تقابل صنعت و کشاورزی ، تکیه بر روی کالای داخلی در مقابل تولیدات خارجی و...... از دوگانگی های توسعه است .
عقلانیت و خط مشی گذاری :
عقل گرائی منبعث از علم گرائی است محصول تلاقی تجربیات وسیع جوامع انسانی است . افراط در عقلانیت انسان را یک بعدی تربیت می کند ولی محاسبه به عنوان یک ستون جدی می تواند می تواند اورا در مسیر اصلاح و توسعه قرار دهد حوزه عقلانیت به روش حکومت داری رابطه حکومت و مردم و ارتباط متقابل دولت و مردم می پردازد و دولتها راد وادار می کند در خط مشی های خود تجدید نظر کرده و آنها را تغییر دهند . عقلانیت به معنای تبعیت کامل از استدلال صحیح است اما استدلال ممکن است در زمان و مکانهای مختلف ، شاخصها و معیارهای متفاوتی داشته باشند . اختیار عقلانیت امری نسبی و وابسته است و معیاری منطقی در آن وجود ندارد . وقتی مدیران و تصمیم گیرندگان مدعی عقلانی بودن رویکردهای خود باشند منظور عقلانیت نظری ( بر عقاید نظارت دارد) است اگر روش انجام کار عملیات را عقلانی بداند منظور عقلانیت عملی است .عقلانیت نظام خط مشی گذاری را تحت تاثیر قرار خواهد داد .عقلانیت روش خط مشی گذاری فرایند خط مشی گذاری ، شکل گیری ، ارزیابی و.... را تحت تاثیر قرار می دهد .
حکمرانی خوب :
حکمرانی خوب رویکردی انتقادی نسبت به رابطه دولت – ملت دارد . راهکاری برای بهبود رابطه دولت – مردم پیشنهاد می دهد این راهکار تغییرات اساسی در نگرش نسبت به نظریه های سنتی مدیریت دولتی است نظریه حکمرانی خوب جایگزین مدیریت دولتی شده است حکمرانی خوب دولتی را تعریف می کند که بر مبنای ارزشهای مدیریت دولتی نوین نباشد . خط مشی هابه نحوی وضع می شوند که دولت به صورت دولتی پاسخگو و مسئول در برابر تصمیمات خود و شهروند محور در هنگام اتخاذ راه حل باشد و زمینه مشارکت بخش خصوصی و شهروندان در اتخاذ خط مشی را فراهم آورد این دولت باید ثبات وپایداری در جامعه ایجاد کند و چارچوبی برای فعالیت بخش خصوصی و عمومی وضع و نقش میانجی در مصالح عمومی داشته باشد و با ارائه خدمات عمومی ، اثر بخشی و پاسخگوئی داشته باشد.
حکمرانی ایجاد ارتباط و تعامل سازنده بین سه رکن سیاسی ، اقتصادی و اداری به منظور اداره کشور است حکمرانی به تغییرات در وظایف دولت در تلاش برای حل مسائل عمومی جامعه با رعایت مصلحت عامه است . حکمرانی از سه رکن دولت ، بخش خصوصی و نهادهای مدنی تشکیل شده است . نحوه ارتباط و تعامل این ارکان با یکدیگر است که حکمرانی خوب محقق خواهد شد . دولت با همکاری و تشریک مساعی فعالیتهای عمومی را انجام و باید پشتیبان بخش خصوصی باشد .آنهارا تشویق به همکاری و مشارکت نماید . بخش خصوصی تنها به فکر سود شخصی و منافع محدود نیست بلکه خود را شریک در پیشرفت جامعه و مسئول آن می داند .مردم و نهادهای عمومی مردمی از بخش خصوصی به دولت نزدیکتراند و نقش مهمی در دستیابی جامعه به آمالش دارند نهادهای مدنی با برخورداری از توان نفوذ در فرهنگ اجتماعی نقش ارتباط دهنده اجزا مختلف دولت و بخش خصوصی و نقش اساسی در دستیابی دولت به هدفهایش دارد تغییر خط مشی ها در راستای حکمرانی خوب صورت می گیرد دولت نیز تلاش می کند تا خط مشی و برنامه ها را در جهت دستیابی به حکمرانی خوب تقویت نماید و شاخصها و معیارهای ارزیابی را با توجه به حکمرانی خوب تعیین می نماید . دلت یکی از بازیگران اصلی در حکمرانی است و بخش خصوصی و نهادهای مدنی از طریق مساعدت دولت و تنظیم رابطه با آن می توانند در استقرار حکمرانی خوب تسهیل و تسریع به خرج دهند دولت در کشورهای بخصوص در حال توسعه که نسبت به بخش خصوصی و نهادهای مدنی بدبین است استقرار حکمرانی خوب و چالش جدی برای این کشورها محسوب می شود .
خط مشی گذاری یاد گیرنده :
یادگیرنده بودن خط مشی گذاری راهی نوین برای اندیشیدن نسبت به فرایند خط مشی گذاری می باشد امروزه با توجه به تغییرات زیاد محیطی روشهای قدیمی خط مشی گذاری پاسخگوی تغییرات سریع محیط نیست تغییرات سیاسی ، اجتماعی ، اقتصادی و.........نیازها و خواسته های مردم را تحت تاثیر قرارداده و حکومتها را به چالش می کشاند و رابطه دولت – ملت را مخدوش می کند . دولتها در راستای حفظ کارآمدی خود باید بتوانند خود را در محیط پر تلاطم اطراف حفظ نمایند و نظام خط مشی گذاری را از قالب غیر پویا به نظامی یادگیرنده بکشانند یادگیری سازمانی یعنی یادگیری افراد و گروههای درون سازمان و سازمان یادگیرنده یعنی یادگیری سازمان به عنوان سیستم کلی .
اگر خط مشی به نظامی یادگیرنده تبدیل شود همه ی افراد در تشخیص و حل مسائل درگیر بوده و سازمان به آن وسیله تجربه های جدید می آموزد. یکی از شرایط لازم یادگیرنده شدن خط مشی ارمان مشترک است درک تغییرات محیطی ، خلاقیت و نوآوری بدون وجود یک آرمان و هدف مشترک که افراد را به فعالیت وا می دارد ممکن نیست . داشتن دیدگاه سیستمی یکی از نقاط قوت خط مشی گذاری یادگیرنده است خط مشی گذاران اگر نتوانند خط مشی ها را به صورت یک کل مرتبط با محیط در نظر نگیرنند نمی توانند تهدیدات و فرصتهای محیطی را بشناسند و راه حل مناسب اتتخاذ نمایند یادگیری سازمانی چه عاملی درون زا باشد و جزئی از فرایند خط مش یگذاری باشد و چه عاملی برون زا که تغییرات محیطی سبب ایجاد تغییر خط مشی ها می شود ، سبب می شود خط مشی گذاران از ایده های جدید استقبال کنند .دولتها با تقویت یادگیری خط مشی ها ، قابلیتهای خود را در زمینه خلاقیت و نوآوری تحول ارتقا می دهند.
جهانی شدن و خط مشی گذاری :
بعضی از دولتمردان پدیده جهانی شدن را فرایند غربی سازی دانسته و به انکار آن می پردازند گروهی دیگر وجود آنرا اجتناب ناپذیر و در راستای فعالیتهای جهانی در تلاش برای تغییر در اوضاع داخلی خود هستند دیدگاه سوم با تحلیل شرایط امروز جهان در تلاش است برای جامعه خود به نحوی خظ مشی گذاری کد که تهدیدات و فرصتهای محیط جهانی را شناسائی و در راستای اهداف خود با کشورهای جهان تعامل نماید. فرایند خط مشی در شرایط جهانی شدن به سبب وجود روابط و متغیرهای بیشتر پیچیده تر می شود با تعداد بی شماری عوامل سیاسی ، اجتماعی ، اقتصادی روبرو می شود.
رویاروئی هر روزه با فرصتها و تههدیدات جدید ، از طرف دیگر دولتها در پی توسعه فعالیتهای خود به فراسوی مرزها هستند لذا دولتها باید از یک سیستم خط مشی گذاری هوشمند استفاده کنند که توانائی تجزیه و تحلیل فرصتها و تهدیدها را داشته باشد و تصمیمات درستی اتخاذ کنند . باید در زمینه مسائل جهانی شدن بررسی دقیق و گسترده ای داشته باشند و درطراحی نظام خط مشی گذاری به مصالح ملی بیاندیشد در فرایند خط مشی گذاری ، خط مشی گذاران علاوه بر آنکه متکی به مبانی اند. تحت الشعاع عوامل زیادی قرار می گیرند اولویت مسائل در نگاه جهانی تغییر شاخصها و معیارهای ارزیابی دگرگون و ده ها عامل دیگر با آنچه در یک جامعه بسته قرار دارد متفاوت است.
در مرحله اجرای خط مشی ها بعضی از خط مشی ها در بعضی نظامها قابل اجرا نیست هزینه های اجرائی به شدت افزایش می یابد نظام ارزیابی دو چندان اهمیت پیدا می کند و نمی توان اثار وپیامدهای خط مشی را به وسیله معیارهاو شاخصهای سنتی سنجید و ده ها عوامل و متغیر دیگرکه باید مورد تحلیل و بررسی دقیق قرار گیرد لذا نظام خط مشی گذاری باید ویژگیهای مهمی از جمله انعطاف پذیری ، آینئه‌نگری، هدفمندی، ارتباط منطقی بین نیازهای درونی جامعه و ضرورتهای خارجی داشته باشد.